莫让惠农政策打“折扣”

陈正府

调查显示：52.6％的受调查者认为“农资涨价弱化了惠农政策带来的实惠”：55％的受访者认为“补贴项目范围小、标准低、补贴资金分散、补贴效果不明显”；41.2％的受调查者认为惠农资金存在截留、挪用、抵扣和暗箱操作现象。

“三农”问题不仅是一个经济问题，同时也是一个重大的政治和社会问题。近年来，党中央和省委、省政府高度重视“三农”工作，相继出台了一系列关注民生的惠农补贴政策。诸如农业税减免、种粮直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴、家电补贴、建房和危房改造补贴以及新型农村合作医疗制度等，这些惠及亿万农民的好政策，受到了广大农民群众的称赞与拥护。在基层，这些政策落实得如何?在执行过程中还存在哪些难点和问题?

为此，2009年7月底至8月初，本刊记者深入遵义市、黔西南州、毕节地区、铜仁地区部分县、乡、村及农户进行了专题调研。调研方式主要是问卷抽样调查与访谈调查相结合。调查问卷分为干部卷和群众卷，其中发放干部卷150份，收回有效问卷114；发放群众卷100份，收回有效问卷53份。调查显示，普遍感受到惠农政策确实为农村带来了积极变化，农民群众纷纷反映得到了实惠，但存在的问题仍不容忽视。

惠农政策为何打“折扣”

调查显示：52.6％的受调查者认为“农资涨价弱化了惠农政策带来的实惠”：50.8％的受调查者认为“国家惠农资金投入总量不足”；41.2％的受调查者认为惠农资金存在截留、挪用、抵扣和暗箱操作现象。

记者在走访中发现，一些地方惠农政策没有落到实处，客观上出现了惠农政策被打“折扣”的现象。现分别从粮食直补、农村低保、农村合作医疗等惠农政策举几例群众反映最突出的现象，以窥其—斑。

农资价格飞涨正在抵消国家惠农政策。在采访中，一位群众对记者说：“好不容易1亩稻田得国家粮食直补10元，但1亩水稻种子费就需要25元，还不够种子费。我辛苦种粮一年，得的实惠在哪里?”很多农民和基层干部普遍反应，化肥、粮种、农膜等农用物资涨价太快，如常用的尿素去年每包才卖70元，今年却要80元，粮种每公斤比去年贵了8元，农膜每公斤贵了3元，涨幅达30％以上。此外，其他农用物资也有不同程度的涨价。这样一来，国家给农民“减负”所带来的实惠差不多被抵消了。

农村低保补差标准低，档次划分多，享受对象多，惠农作用不明显。记者在调查中听到，农村低保一类一年都才1008元，最低档五类一年320元，这对改善一个困难家庭的生活境况是非常有限的。

农村合作医疗制度的医疗价格虚高，农民报账费劲，对定点医疗机构监管困难。“包个伤口要上百元，感冒也要花一两百块钱，实际上我去小药店买二三块钱的药吃就好了”。很多群众反映，为得到报销，要带上七七八八的证件和证明不说，有时到报销地去了几次也没有领到钱，最后干脆就算了，甚至需要找关系才能得到报销。一些地方农村合作医疗管理部门也普遍反映，由于体制设置的原因，他们对定点医疗机构开高价药和开大处方现象的监管缺乏法律依据和惩处力度。

惠农支农项目基础数据申报不真实。以种粮直补为例，大多数村都是以原来征收农业税的计税面积为基准面积，直接从已有的计税面积汇总资料中摘取数字上报，没有进行公示，也没有逐户实地进行核查、登记和填报，有错漏和虚报现象；个别基础调查数据报表不是征得农户完全了解的情况下签的字，而是相关人员一手包办代签；乡镇和相关主管部门的工作人员审核把关不严，甚至出现一些村干部图工作省事，优亲厚友的现象。

补贴政策落实不到位。一是宣传不到位，大多数农民对补助项目、补助标准等具体政策并不清楚；二是部分乡镇没有明确涉农直补资金工作的具体责任人，在审核把关上没有尽职尽责；三是某些基层金融网点服务质量差，甚至存在滞留直补资金的行为；四是代扣现象严重，一事一议、水费灌溉、合作医疗等费用，不少村干部直接从农民的直补款中予以扣除。

效应有减损“梗阻”在哪里

调查显示：55％的受访者认为“补贴项目范围小、标准低、补贴资金分散、补贴效果不明显”：20％的受调查者认为“支农惠农政策落实的行政运行成本高，地方财政负担过重”。

惠农政策能否真正地落到实处，是真正体现实现人民利益的问题，也是一个涉及到政府执行能力的问题，关系到党和政府的权威性。专家分析，要把惠农政策落到实处，最关键的就是在政策执行这一环。但是现阶段，由于我国农村的特殊情况，惠农政策的实施和落实仍然面临着方方面面因素的影响。

调查显示：55％的受调查者认为“补贴项目范围小、标准低、补贴资金分散、补贴效果不明显”；48％的受调查者认为“基层发放兑付补贴太分散，工作量大”；40％的受调查者认为是“补贴资金不足、补贴对象难把握”；32％的受调查者认为“部门职能交叉，多头管理，部分惠农补贴资金到位不及时”；20％的受调查者认为“支农惠农政策落实的行政运行成本高。地方财政负担过重”；23％的受调查者认为“资金来源分散，支付渠道和支付对象分散，不利于监管或监管成本大”；22.8％的受调查者选择“项目确定执行、资金支付、监督管理三者合一，责权不清”。

透过这些数据进行深层分析，实际上可总结出惠农政策落实的阻力及难点有以下几方面：一是基层政府执行惠农政策不力。由于基层政府在政策执行上与中央政府之间政策制定的出发点不同、可利用资源不同、效用目标不尽一致，加之信息又不对称等因素的影响，从而导致在“三农”政策的实际执行中出现变形和走样的情况。

二是农民在惠农政策执行中表现被动。调查显示，在“您知不知道2009年中央出台的一号文件”的问题中，仅有40％的受访农民选择“知道”；而在“您知道中央哪些具体的惠农政策”一问中，有90％的受访农民回答不全，或说“搞不清楚”。一位村民告诉记者，他们知道的途径主要是村干部的传达和看电视新闻等渠道，一些具备一定文化水平并且与村干部走得比较近的人对惠农政策了解得详细一点。这说明，在涉及农村事务的话语中，农民主体意识缺乏，加之乡镇政府、农民之间的对话平台还没有真正建立，所以农民一直是扮演着“听话者”或“冷漠者”的角色。

三是惠农政策执行所需物质基础不牢固。惠农政策执行中，需要有一定的物质基础和执行成本，否则“巧妇难为无米之炊”。一位地方干部坦言“每年中央要求我们落实的各项支农惠农的专项资金项目种类很多，工作量很大，但开展这些工作却没有行政成本核算和相关的配套资金”。作为政策执行主体的乡镇政府更是普遍反映处于“人手不足，财政资金缺乏”的困境，尤其是随着这两年农村

税费改革的展开，乡镇政府失去了制度外资金的补充，财力更加拮据。这在客观上为一些地方政府和部门行政行为不规范、政策不当，为挪用、挤占惠农专项资金现象埋下了制度隐患。

消除“肠梗阻”机制需完善

调查显示：46.5％的受调查者认为应“提高补贴标准，扩大补贴范围”；51％的受调查者认为应“加强对新型农村合作定点医疗机构的监督检查”。

如何进一步落实好惠农政策，有哪些对策和建议?在问卷调查中，40％的受调查者认为应“简化工作程序，改进补贴方式”；46.5％的受调查者认为应“提高补贴标准，扩大补贴范围”；33％的受调查者认为应“稳定补贴面积，扩大补贴品种”；32.4％的受调查者认为应“加强宣传培训、强化监督机制，确保支农惠农政策落到实处”；51％的受调查者认为应“加强对新型农村合作定点医疗机构的监督检查”；26％的受调查者认为要“健全对各项惠农资金及时进行专项审计、跟踪审计长效机制”；22％的受调查者认为应“不断完善工作机制，降低政策实施中的行政运行成本”；26.3％的受调查者认为应“健全农业生产资料成本核算机制，从源头上控制化肥、农资价格”。

在这次采访调查过程中，一些干部和老百姓在反映惠农政策执行中的问题与难点的同时，他们还针对性地提出了很多具体的建议。

一些群众对农村合作医疗制度中的一些定点医疗机构“大病小治”、“开大处方”反映强烈，“国家拨了那么多钱。老百姓得到的实惠又比较少，这部分利益流向哪里了?”他们建议国家对定点医疗管理机构的药价和物价进行统一划价和医疗监督管理。

一位老百姓向记者反映，危房改造是个好政策，有益于改善困难群众的居住条件，实实在在给老百姓带来实惠。现行办法主要是采取国家补助一点、地方配套一点、群众自筹一点的筹资方式。然而，实施农村危房改造工作的重点是针对困难群众，但这往往是这些群众自筹资金困难较大，影响了危房改造工作的顺利开展。建议政府不要“一刀切”。可否针对一些特困户提高补助标准。

一位长期在农口系统工作的干部说，由于农资价格上涨幅度大，抵消了部分补贴及减免农业税带来的优惠，直接影响了农民利益，弱化了政府调整粮价的效果。建议借鉴粮食直补和良种补贴的经验，改变现行的补贴方式，实行农资直接补贴机制。把对生产、流通领域的补贴逐步转变为对农民直接进行农资补贴。同时有关部门要采取切实可行的宏观调控措施，加强农资市场监管力度，严把农资经营发证审查关。