社会转型期我国政府体育管理职能转变研究

姚 军

(吉林体育学院体育人文社会学系，吉林 长春 130022)

社会转型期我国政府体育管理职能转变研究

姚 军

(吉林体育学院体育人文社会学系，吉林 长春 130022)

政府职能的转变是当代中国社会转型期面临的重大问题。自20世纪50年代以来形成的以“举国体制”为特征的政府体育管理职能实际上体现了计划经济体制下“全能政府”的管理理念，然而随着社会主义市场经济体制的逐步建立，要求政府体育管理职能必须在“有限政府”理念下重新定位，并要从行政观念、组织机构、法律制度及培育市场等方面加快改革步伐，从而促进政府体育管理职能的顺利转变。

政府职能；体育管理；全能政府；有限政府

1 研究目的

所谓政府体育管理职能的转变，主要是指政府发展体育事业的职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转变、变化和发展。[1]当代中国正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的社会时期，这一客观条件的变迁成为政府职能转变的根本动因，要求以“举国体制”为特征的政府职能在职能定位、职能方式、职能内容等领域加快改革步伐，积极地从管理体育的全能政府向有限政府转变，使体育管理适应当前社会发展的需要，从而促进体育事业全面、协调、可持续发展。

2 研究方法

采用文献资料、专家访谈等方法对本课题进行研究。

3 研究结果

3.1全能政府理念下，我国政府体育管理职能的特征

概括的讲，全能政府是指政府在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受法律和社会有效制约的倾向，具有高度决策与执行相统一的特点。全能型政府是随着计划经济体制的建立而逐步形成和不断完善的。全能型政府对应我国体育领域，主要表现为“举国体制”。这种自20世纪50年代形成的举国体制，主要表现为：政府行使几乎全部体育管理职能；国家承担绝大部分经济义务；行政手段是体育领域的主要管理手段。[2]这种体制是国家、民族对提高竞技体育水平的需要和我国当时特定的政治、经济、文化环境相结合的产物，其在我国体育的现代化进程中起到了极其重要的作用。然而，随着社会主义市场经济体制的逐步建立及社会利益和权力的再分配，“举国体制”的弊端也随之凸现，集中表现为：首先，它过度地强化了政府的权力，抑制了社会参与体育的积极性，阻塞了寻找社会支持的渠道；其次，政府的体育管理机构陷入了微观体育事务中不能自拔，削弱了宏观管理的职能；第三，政府的体育财政开支过大，负担过重。这一切促使人们对以“举国体制”为重要特征的中国政府体育管理职能提出了新的要求，社会转型时期，转变政府体育管理职能成为必然。

3.2市场经济的建立倡导中国政府体育管理职能在“有限政府”理念下重新定位

全能政府是与计划经济体制相适应的，政府在资源配置中发挥主导作用，因此，政府无所不为。而市场经济体制要求市场成为全社会资源配置的主导方式，计划逐渐从主要地位转变成辅助地位，并且只有在市场机制难以有效配置资源的领域才能发挥作用。因此政府要从无所不为转变到有所为，有所不为，成为有限政府。概括的讲，有限政府是指权力、职能、规模和行为方式都要受到法律明确规定和社会有效控制的政府。因此在“有限政府”的理念下，当代中国政府的体育行政管理必须 “有进有退”，在职能内容、职能方式及职能关系上要重新定位。

3.2.1明确中国政府体育管理职能内容

党的十六大和十六届三中全会，明确把政府职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面。体育管理职能是政府职能在体育领域的细化，因此，我们研究政府体育管理的职能内容定位时离不开政府职能这个大的前提。

经济调节、市场监管是以政府的力量应对市场失灵的需要。通过政府适当的干预，为各种市场经济主体的充分竞争提供公平的竞争环境。因此，在深化体育管理体制改革过程中，政府部门应该适应体育市场经济的要求，承担起经济调节和市场监管的职能。

有限政府行政理念注重政府的服务作用，认为政府的社会职责是根据公众的需求向公众提供服务。因此，在这种理念下，“我国政府在性质上应从政治权力的统治者转变为社会公共事务的管理者；而在政府职能的结构上，则要求它从维护政治统治转向全面履行社会公共管理的职能，”[3]努力构建服务型政府。

3.2.2转变中国政府体育管理职能方式

传统观念认为政府是全能的，从宏观到微观，政府同时扮演和承担着体育事业的举办者、行政管理者和事实上的经营者等多重角色和职能，同时，政府主要运用行政命令的手段调配体育资源。这种职能方式造成国家体育事业职能扩大化和事业单位行政化的状况，政府办事效率低下，缺乏自我发展、自我约束的内在驱动力。市场经济的一个重要特征就是法制性，市场成为资源配置的主要方式，政府要在法律的规定下，明确自身作用的边界以及政府的职能定位。因此，体育行政管理部门应将属于微观管理的职能交给体育企业，把要素分配和资源配置的职能转移给体育市场，把公共体育的业务管理职能交给社会体育组织，这样使其工作重点转移到贯彻国家体育方针，研究体育事业发展规划，制定体育行业政策，加强管理和提供服务上来，进而使其宏观调控职能得以加强。同时要改变以往运用单一的行政手段，采取行政、法律和经济等多种方法来发挥作用。

3.2.3理顺当代政府与其他管理主体的职能关系

职能关系问题是不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责、权限的划分问题。在我国，由于对计划经济体制的惯性依赖及功利上的驱动，出现政府管理“越位”与服务“缺位”的现象；中国奥委会、中华全国体育总会尚未与国家体育总局分离，仍处于“一个机构，三块牌子的状态”，未能充分发挥体育社团的力量；各运动项目管理中心(还挂着单项协会的牌子)以“官民”双重身份出现，既要制定规则，又要上场比赛，严重干扰了国内体育的秩序。种种现象表明，我国的体育管理职能关系尚未理顺，理顺职能关系是实现政府体育管理职能转变的关键环节。当前，应按照《2001—2010年体育改革发展纲要》所提出的“要明确政府和社会的事权划分，实行管、办分离，把不应由政府行使的职能转移给事业单位、社会团体和中介组织”的要求，理顺政府体育行政部门与体育总会、奥委会、运动项目管理中心、单项运动协会、各类体育企业以及其他社会体育组织之间的关系，改善各微观主体的运行不规范、职能不明确、自我生存能力弱以及组织化程度低等问题，[4]从而促进各管理主体的和谐发展。

3.3市场经济条件下，中国政府体育管理职能转变的途径

按照社会主义市场经济的要求，当代中国政府的职能权限必将从全能走向有限。笔者认为应从行政观念、组织机构、法律制度及培育市场四个方面加快改革步伐。

3.3.1转变行政观念，增强体育行政人员的服务意识

任何改革都要以观念的转变为先导，我国政府体育管理职能顺利转变的关键因素是政府行政人员观念的转变，即由全能政府的“官本位”向有限政府的“民本位”思想转变。

20世纪80年代以来，许多发达国家政府吸纳了“顾客满意”的经营管理理念，把公众看作是政府的顾客。既然公众是政府的顾客，政府就应该破除“官本位”的意识，确立公众利益至上的“顾客本位”的理念。“民本位”体现了政府的绩效责任，政府的公共性则通过“社会本位”体现出来。所谓“社会本位”是指政府的政策不仅要符合民意，更为重要的是要超越局部民意，体现整个社会的大局意识。因此，政府体育行政部门履行其职能的唯一目的是满足大众对体育的多元化需求，而不是任何其他目的，只有从这种行政理念出发，才能真正摒弃“官本位”，实现“民本位、社会本位”，增强体育行政人员的服务意识，按照“十七大”报告的要求，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，这是政府体育职能转变的关键因素。

3.3.2实施组织结构变革，建立政府与社会合作型体制

政府职能的转变依赖于结构的调整，没有结构的调整，就不可能实现职能的彻底变革。因此《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中指出：“逐步理顺各级体育组织之间的关系，分工合作，形成新时期有利于体育事业发展的组织架构和适应社会市场经济要求的运行方式。”适应市场经济体制下的有限政府理念，我国体育管理组织结构将由政府权力集中的垂直分化的结构模式向政府与社会体育组织之间、各体育组织之间相互支持、相互合作、地位平等的水平分化的结构模式过渡，理顺职能关系，逐步建立政府与体育社团组织相互协作的新型体制。(如图1)[5]

建立水平分工型的组织结构，对我国体育管理体制将带来的益处突出表现在三个方面：首先，促进了政府由全能型向有限型的转变。水平分化之后，政府提供公共服务及相关政策投入，中国奥委会与中华全国体育总会成立实体化的体育社团组织，行使各自的职能，按照各自的章程和规则独立运作。项目管理中心等具有“官、民、商”多重身份的机构组织将不再存在。其次，伴随政府机构的改革，监管部门将独立存在于各种权力部门之外，对体育系统权力与职责进行有效的监督与问责，以防过去体制内的“失监”与“虚监”，以及滥用权力等问题的发生。第三，体现公平，充分调动社会办体育的积极性，加速体育社会化的进程，实现国家体育管理向“小政府，大社会”的管理模式转变。

3.3.3加强体育法律、法规体系的建设，全面推行依法行政

市场经济的一个突出特点就是法治而不是人治，因此，转变政府体育管理职能方式，保障我国体育事业的正常、稳定的发展，必须加强行政法制建设，建立一套完善的体育法律、法规体系，全面推行依法治体。

当前，我国体育立法明显滞后，相关法律、法规可操作性差、层次较低。主要表现在：部门规章繁多，效力普遍较低；一些过时的法规及部门规章尚未清理；很多急需的法律部门规章还不能及时制定；上位法与下位法之间、新法与旧法之间不协调；法律条文具体内容过“粗”，许多条文只是原则性规定，缺乏必要的可操作性和适用性，缺乏与《中华人民共和国体育法》配套的法规体系，[6]而1995年10月颁布的《中华人民共和国体育法》随着我国加入WTO，以及我国体育产业化、社会化的加快发展，其在立法的指导思想、内容、配套法律、法规的建设上明显滞后。在国内体育立法方面要不断开拓新思路，寻找新的途径，逐步完善体育法律、法规体系，提高政府依法行政、依法治体的意识和水平，保证体育事业在法制的轨道上良性发展。

图1 体育管理组织结构示意图(“和谐结构”)

3.3.4大力培育体育中介组织，建立、健全体育经纪人制度

社会中介组织是社会利益关系日趋多元化和复杂化的产物，是资源控制权由政府部门高度集中向社会和市场分散转变的产物，因此是与我国市场经济体制改革相一致的。构建政府与社会合作型的体制，转变政府体育管理的职能，需要中介组织来参与，因为它们是政府职能转变的土壤，离开中介组织，容易出现权利真空，而这会使政府行政体制改革重新走入恶性循环。我国现阶段的体育中介组织为数不多，运作不规范，功能单一，组织机构不健全，缺乏强有力的管理和约束，对促进我国体育事业发展所起的作用非常有限。政府应该从制度、法律等方面为我国体育中介组织的发展提供良好的环境和条件。中介组织得以发展，这样，大部分的体育事务性工作就会从政府中分离出去，使我们的“无限政府”逐步转变成为“有限政府”，让群众自己管理自己，实现社会的自我管理、自我约束，调动社会的积极性和创造性。在市场经济条件下，体育经纪人的运行在激励体育消费、繁荣和规范体育市场，以及推动体育产业发展方面起着越来越重要的作用。作为体育产业的后发国家，我们必须加快体育经纪人队伍建设，为体育事业的发展提供不可缺少的人才支持和智力支持。

4 结论

政府体育职能是政府在一定的时期内，根据国家体育事业发展的需要，依法对国家和社会进行公共体育管理的职责和功能，它反映了国家政府体育管理活动的实质与方向。伴随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善，转型期的中国政府体育管理职能也应适应形势逐渐转变—从全能政府到有限政府—从而促进体育事业全面、协调、健康、可持续发展，努力构建社会主义和谐社会、和谐体育。

[1] [4]刘青.政府体育事业职能界定.成都：电子科技大学出版社，2004：96-97.

[2] 秦椿林，张春萍，魏来，等.再论“举国体制”[J].北京体育大学学报，2005，28(4)：437-439.

[3] [6]白晋湘.从全能政府到有限政府——市场经济条件下政府体育职能转变的思考[J].体育科学，2006，26(5)：7-11.

[5] 宋继新.论国家体育管理体制变革的重心 ——体育管理组织结构创新的再研究[C].八科大论文集，2007.

TheResearchontheTransformoftheSportManagementFunctionofChinaGovernmentduringthePeriodofSocialTransition

Yao Jun

(Department of Humane and Sociological Science of Sports,Jilin Institute of Physical Education,Changchun，130022,Jilin，China)

The transform of government function is a major problem that should be faced at the time of China social shift.The government sport function with the characteristics of whole nation system which came into being in 1950s embodies the management idea of omnipotent government under the plan economy.However,the transform of the social structure requires that government sport must find its position under the limited government.The reform on administration idea,organization structure,law rules,and fostering market should be speeded up.

government function；sport management；omnipotent government；limited government

2009-04-18；

2009-10-15

姚军(1973-)，女，吉林长春人，硕士，教师，研究方向：体育行政管理。

G80-05

A

1672-1365(2009)06-0021-03