转型时期我国教师管理政策的反思及其建构

石长林

根据对改革开放以来我国颁布的教师管理政策相关内容的考察。笔者认为，转型时期我国教师管理政策具有资格制度初步确立、职务制度初步形成、考核制度不断健全、奖惩制度不断完善等主要特征。

一、转型时期我国教师管理政策的反思

1教师资格制度亟待完善

在总结教师资格过渡和面向社会认定教师资格试点工作经验的基础上，经过深入的调查研究，教育部于2000年9月23日发布了面向社会认定教师资格的操作性规定——《(教师资格条例)实施办法》，1994年1月1日以后进入教师队伍的人员和符合教师资格认定条件的中国公民，将可以根据法定的教师资格认定程序获得教师资格，这标志着全面实施教师资格制度的工作在全国范围内正式启动。国家实行教师资格制度，使教师的任用走上了科学化、规范化和法制化的轨道。根据规定，我国对教师的聘任、考核、奖惩、培训等进行自主管理。不具备条件的中小学，教师的管理工作由县级人民政府教育行政部门负责。

但是，我国的教师资格制度还存在不少问题：①教师资格证书具有终身性。我国《中华人民共和国教师法》和《教师资格条例》等对教师资格证书的有效期没有作出规定，可以理解为终身有效，这表明我国教师资格证书具有终身性质。按照《教师资格条例》规定，通过教师资格条件的认定者，只要不违反“弄虚作假，骗取教师资格”和“品行不良，侮辱学生，影响恶劣的”这两条，他们获得的教师资格证就具有终身的合法性，永远有效。②教师资格条件的标准偏低。我国教师资格制度中规定的对非师范大学专业人士的教师资格条件的认定标准偏低。《教师资格条例》和《实施办法》都没有规定持有非师范院校专业学历的教师资格申请者所应修习的课程门类，更未规定考前应接受什么样的教育类课程的培训。教师资格标准主要是指教师资格的学历标准、课程标准。我国《教师法》和《教师资格条例》对于教师资格的学历标准和课程标准特别是教育专业课程标准的规定偏低。我国教师培养的教育专业理论课程仍限于“老三门”，即教育学、心理学和学科教材教法；同时，实践训练的时间也偏少，一般只有6至8周。③教师资格认证实行双重标准。《(教师资格条例)实施办法》第16条规定：“各级各类学校师范教育专业毕业生可以持毕业证书，向任教学校所在地或户籍所在地教师资格认定机构申请直接认定相应的教师资格。”这表明我国获得师范专业文凭的人员可直接取得教师任职资格，这实际上告诉我们，现行的教师资格制度的主要实施对象为非师范专业毕业的入职者和还不具备一定学历的在职教师。由于我国长期以来实行的是定向型的教师培养体系，目前，师范院校毕业的学生取得毕业证书的同时实际上就相应地取得任教资格具有一定的合理性。但是，随着我国教师培养体系逐步走向开放，以及师范院校扩招后带来的生源水平和教育质量的多样性等因素的影响，如果仍然坚持搞双重标准，这必然不利于维护教师资格制度的权威性和公平性。④教师资格的类别没有细化。根据规定，我国的教师资格有七种，没有明确规定申请教师资格的学科要求，这会对教育质量的提高产生不良影响。从实际需要来看，初中以上的学校分学科教学明显，故对初中以上的教师资格有学科要求比较恰当。而且从长远看，教师资格的种类分得细一些、多一些更为合理。我国1995年颁布实施的《教师资格条例》第5条规定，取得教师资格的公民，可以在本级及其以下等级的各类学校和其他教育机构担任教师。这种完全自上而下的教师资格覆盖制度，意味着获得了高校的教师资格就可以在任何学校任教。但是大学教师的要求和中小学教师的要求是有所不同的，一名优秀的大学教师并不一定是合格的小学教师。

2教师任用制度不科学

我国从建国后一直到80年代初，管理和使用教师的主要形式就是派任制。“所谓派任制是指上级教育行政部门根据学校教育教学的需要，直接分配师范专业或者非师范专业应届毕业生到学校任教。教师分配到中小学后，其待遇、专业技术职务评聘、调动、奖惩直至退休都由教育行政部门统一管理。”由于教师分配到学校后，其待遇、专业技术职务评聘、调动、奖惩直至遐休都由教育行政部门统一管理，因而学校对教师管理的权力十分有限，常常出现的情况是：学校“急需的教师调进困难，不适合在本校工作的教师不能及时调出。还有就是补充毕业生时，难以对其全面考察，只能被动接受。”后来，我国开始实行教师聘任制，但问题依然存在：对教师的任用比较随意，没有执行严格的标准按照我国《教师法》和《教师资格条例》规定，虽然强调“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的使命”；“各级人民政府应当采取措施，加强教师的思想政治教育和业务培训”。但由于政策规定不配套，缺乏具体的规定，因此在实际执行中，只要符合了所规定的学历标准就可以在相应学校承担教学工作，而对其是否学习过作为教师职业所必需的相应教育专业课程则未作出具体的硬性要求。因此，实际实行的是以“学历证书制”替代“资格证书制”。

3没有形成规范的教师考核制度

教师考核是教师管理过程的重要环节，在教师管理中具有重要价值，应该重视教师考核问题，形成规范的教师考核制度。不仅应该以先进的理念作为建构教师考核制度的指导思想，更为重要的是．应该在政策中，对教师考核的内容、原则、方法、程序以及考核机关等方面作出详细的规定，从而形成规范的教师考核制度。由于没有形成规范的教师考核制度，导致在考核教师的过程中具有较大的随意性，不利于激励教师工作的积极性，也不利于教师管理的其他工作的顺利进行。因此，需要我们提高对教师考核制度重要性的认识，不断完善教师考核制度。

4没有形成系统的教师奖惩制度

尽管在社会转型时期我国不断健全教师奖惩制度，但仍然没有形成比较系统的教师奖惩制度。到目前为止，我国关于教师奖惩方面的规定并不少，在某些方面规定得还比较具体、全面，不过从总体上看还没有建构起系统的教师奖惩制度，很多方面显得比较零散，缺乏系统性，甚至有些方面还存在相互矛盾之处。

二、我国转型时期教师管理政策的建构

转型时期的教师管理政策，在保证教师队伍的基本素质、规范教师教育教学行为、调动教师积极性等方面发挥了重要作用，这是毋庸置疑的。但该时期教师政策自身存在的一些不足也是需要引起我们高度重视的。在对转型时期教师管理政策进行反思的基础上，结合我国教育事业发展的趋势，我国新时期教师管理政策的建构需要解决如下四方面问题。

1明确教师职业的身份：教育公务员

教师身份的确定对于教师管理政策内容具有重大影响。因此，国家教师管理政策制定的一个重要理论前提就是明确教师的身份。将教师赋予不同的身

份，对教师管理政策内容具有直接影响。有的国家将教师作为雇员进行管理，是基于教师职业的专业性质，从而按照专业人员的特点进行管理；有的国家将教师定性为公务员，更多地是考虑到了教师职业的“公益”性，因此，在保障教师职业稳定性的基础上，也向教师提出遵循“公益”的要求。当今世界，关于教师身份的归属，主要有两种，其一是国家公职人员；其二是自由职业者。不同的身份归属，国家对教师的管理、要求、待遇是有所不同的，“如果是国家公职人员，则适用国家机构法，被包括在公众服务系统之中，纳入国家行政管理等级制中进行管理。如果是自南职业者，就可以建立自己的规范，避免受国家的控制，职业道德等也没有对国家公职人员那样高的要求。”…

建国以来，我国的惯例做法是，把教师作为相当于公务员的国家公职人员对待。我们认为这还不够，应该明确教师就是公务员，一种特殊的公务员——教育公务员。确立教师公务员的身份，对于教师管理政策的制定具有特殊意义，也是考虑到教师职业特殊性的结果。由于教育事业的特殊性和教师职业的特殊性，确立教师公务员身份，使之成为政府雇员而非学校雇员，这对教师管理非常重要。为什么我们建议要确立教师身份为教育公务员呢?我国1997年新修订的《刑法》第93条规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”根据该法律，国家工作人员涵盖的范围较广，公务员只是其中的一部分。无疑教师也是一类国家工作人员。但由于教师职业的特殊性，将教师仅仅定位于国家工作人员还不充分，应该进一步确立为公务员身份，这样不仅有助于保证教师待遇的落实，同时也有助于实现教师管理的规范化。

2确立科学的教师管理价值观

国家加强对教师队伍的管理，要达成的目的主要有：保持教师队伍整体数量的满足；维持教师队伍总体结构的平衡；保证教师队伍总体质量水平；帮助每个教师争取达到最高成就；激励每位教师最大限度地提高自身水平。因此，国家制定的教师管理政策就需要履行如下两大功能，一是保证教师队伍的整体稳定，使国家教育事业得到持续发展；二是有助于促进教师个体以及教师队伍整体素质不断提高。

在对教师管理政策的功能定位上，以往更多地强调保证教师队伍的整体稳定，因此，制定教师管理政策的价值导向就主要着眼于建立和规范教育事业发展的正常秩序，立足于对教师的控制，对于维护教师的权益重视不够。不可否认，教师管理政策的重要价值目标是追求一种有序管理，以保证教育教学秩序。但如果教师管理政策仅仅着眼于“管”的角度，把“控制教师”作为根本的价值诉求，这最终将导致不良后果。我们认为，教师管理政策的价值主体是人而不是物，教师管理政策的核心应该定位为“教师的发展”，“以人为中心和归宿”是教师管理政策的终极价值。虽然教师管理政策应该加强对社会教育公共利益的维护，促进教师管理效率的提高，但更应该有助于教师提升自身尊严和维护自身权利，促进教师专业的不断发展。

3完善教师资格证书制度

发达国家在教师选用问题上都倾向于实行教师资格证书制度，并且在实践中不断加以完善，使之越来越严密。总体上讲，我国教师资格证书制度的建构，要在借鉴西方国家的基础上努力做到对教师证书的类型、等级等方面作出明确规定，以表明什么人可以当教师，可以在哪一级学校任教，教哪些学科，获得教师证书应该具备什么程度的学历，接受什么样的训练，必修哪些课程，修完多少学分。具体来看，尤其要做好三方面的工作。

(1)实行严格的国家统一考试

发达国家在教师资格认证方面，规定要修习相关的教育课程，从管理角度强调实行严格的国家考试。如德国的教师必须通过两次国家考试，第一次是学业结束后的专业考试；第二次是实习结束后的教学实践考试。法国的教师证书则是国家教育部在全国范围内招考授予。只有在通过理论考试的基础上。再由地区教育中心进行为期一年的教育职业培训，结束后通过教育实践考试，方能获得证书。

我国在实行教师资格证书制度时也应该实行严格的国家考试，把好教师“人口关”。坚决杜绝过去尤其是“文革”刚结束时的那种做法，即层层拔骨干，把水平较高的初中教师“拔高”去教高中，水平较高的小学教师“拔高”来教初中，大量吸收未经专门师范训练的人进人中小学教师队伍作为“民办教师”，以补充庞大的缺额。

(2)提高教师资格制度的权威性

由于教师资格证书制度的重要性，我国应该提高教师资格证书制度的权威性，一方面应该从政策层面上升到教育法规的高度，同时在有关法规里应该健全相关内容，尤其应该对教师专业课程、教师资格有效期、教师资格社会考试制度等内容作出明确规定。

(3)实行多样化教师证书

目前我国的教师资格实际上是终身的。为了激励教师不断上进、终身学习，教师资格不应该是终身的。应该实行教师证书的多样化，设计一个教师证书体系。设计多样化的教师证书种类，为建构激励教师终身学习机制奠定基础。为了促使教师不断提高自己的专业水平，可以在政策中规定少发长期证书或不发永久证书，而采用对短期证书的换证制度，即拥有短期证书的教师在持证有效期内必须参加在职培训，达到一定的水平到期满时才可换到新证，继续从事教学工作。

4建立科学的教师聘任制

教师是一种专业性很强的职业，从业人员的素质要求随着社会发展而不断提高。同时，教师具有较大的职业自主权，业务难以规范化，因此，国家需要制定科学的教师聘任制度。由于教师的资格认定、聘任方面的管理是教师管理工作的基础，所以，教师聘任制度的制定具有重要意义。

在我国教师管理政策中，应该对教师聘任制涉及的重大问题作出严格的规定。首先，要明确规定教师职务的档次，具体涉及各级职务标准、职务工资标准、教师编制标准及职务结构限额等方面内容；其次，要明确学校在教师聘任问题上的具体权限。一般来讲，学校具有在国家规定的教师编制标准、职务工资标准和教学职务结构限额内聘任教师的权力。再次，要确定聘任教师的推荐权。学校领导决定聘用教师职务之前，都必须经过相应的资格审查机构进行推荐。因此，国家需要对资格审查机构的种类、标准等方面作出规定。

教师聘任制要取得良好的效果，必须以教师考核制度、教师奖惩制度等作为前提条件。因此，建立科学的教师聘任制，我们还需要建构规范的教师考核制度和系统的教师奖惩制度。