难以忍受的“楼台相望”

案情:上海市的李某在“浦江花园”购买了两套商品房。1999年5月,房产商交付了房屋。等李某一家在2000年入住的时候,他们这栋住宅楼的西边已经建起了一栋两层高的商务楼。两栋楼之间最近处只有2米。而李某的两套房又分别位于底层和二层的最西头,西边的这栋楼严重地影响了他们的正常采光、通风透气。李某随后了解到,是奉贤县规划局在1999年7月给房产商下发的建造这栋商务楼的规划许可证。于是,李某将奉贤县规划局告上法庭,要求确认奉贤县规划局的行政行为违法,责令其采取补救措施。

一审中,奉贤县规划局这样辩解:最初两栋楼的设计是“T ”形垂直相连或相嵌结构,后来出于对房屋结构的考虑,才同意他们将两栋楼分离,留出2米间距作为施工便道,因此给房产商颁发了《建设规划许可证》。法院审理后,采纳了奉贤县规划局的意见,驳回了李某的诉讼请求。李某不服,上诉到上海市一中院。

在二审中,法院认为,奉贤县规划局提出“施工便道”这一辩解理由,并没有提供相应的法律依据,因此不能采纳。按照《上海市城市规划管理技术规定》的有关规定来判定,两栋楼的间距仅为2米,明显是违法的。2001年10月,上海市一中院作出终审判决:撤销原判,确认规划局颁发规划许可证的具体行政行为违法,规划局应采取相应的补救措施。

律师看法:本案是一起行政机关所做的规划许可违法的案件,在本案中我们应该注意到这样几个法律问题。

首先,关于行政诉讼,也就是老百姓所说的“民告官”,与一般的民事诉讼在程序及举证责任等方面有一定的区别。根据我国《行政诉讼法》的规定,公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益,可以向人民法院提起行政诉讼。确定一个案件能不能提起行政诉讼的主要因素是看行政机关所做的行政行为是否属于具体行政行为。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,做出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。《行政诉讼法》第十一条用列举的方法对行政诉讼的受案范围作出了规定,包括行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政行为都属于行政诉讼所指向的对象。例如,本案中奉贤县规划局所做出的建筑规划许可就属于具体行政行为,属于可诉的行政行为。

与具体行政行为相对应的是抽象的行政行为,抽象的行政行为不属于行政诉讼的受案范围,公民和法人不能提起行政诉讼。我国《行政诉讼法》第十二条对此作出了规定:“人民法院不受理公民、法人和其他组织对下列事项提起的诉讼:(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

其次,行政诉讼与民事诉讼的另外一个显著区别就是举证责任的不同。在民事诉讼中,一般采取的是“谁主张,谁举证”的原则,而在行政诉讼中采用的举证责任是倒置的举证方式。也就是说,要求做出具体行政行为的行政机关来证明自己做出的行政行为是合法的,如果作为被告的行政机关不能证明自己的行为合法,就要承担败诉的风险。这也是考虑到行政相对人在举证能力方面处于弱势地位,为了更好地保护当事人的合法权益而作出的规定。即本案中的奉贤县规划局应该就其所做的建筑规划许可是合法有效的,承担证明责任。

本案的判决结果虽然是李某胜诉,规划局被要求承担采取补救措施的责任。但如何去执行却是一个值得探讨的问题。规划局采取什么样的补救措施才能最大限度地维护李某一家的权益也是一个艰难、实际的问题。