农村税费改革对县乡财政的影响及对策

姜松涛

当前,农村税费改革正从费改税的试点与实施,到取消农业特产税、逐步减免并取消农业税,一步步有序、稳妥地推进。这一宏观政策的实施,对县乡财政的影响是最直接的。由于县级财政是我国现行五级财政体制中最基础的一级,所以必将对我国财政整体产生一定的影响。如何应对农村税费改革对县乡财政的影响,是一个新的课题。

一、农村税费改革对县乡财政的影响

1、减少了县乡财政收入。近年来,随着国家宏观政策向农村、农业、农民的倾斜,国家出台了一系列关于“三农”问题的优惠政策,逐步取消了部分面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金,如“三提”、“五统”及乡统筹、农村教育集资、农业特产税等多项税费,从而使乡镇财政收入的主体税种缺失,导致直接减少了乡镇财政收入,进而影响到县级财政收入的减少,这种影响对一些农业大县和贫困县的影响尤甚。

2、增加了县级财政支出。由于取消了以上若干项目的税费,原来由其支付的村干部工资、五保户供养、计划生育补贴、军烈属补助、农村民办教师工资等,必将全部纳入县级财政支出范畴,从而增加了县级财政支出的压力。

取消农业税和农业特产税,县乡从农业获得的收入锐减,而由于支出的刚性,使得财政支出不减反增,收支缺口加大。而这部分缺口无法用上级财政给予的一定转移支付资金来弥补,因为这样做在某种程度上会加大财政风险。

另外,县乡财政的财权与事权不对称的矛盾更加尖锐,会进一步加大县乡财政的收支缺口,进而影响县乡财政的收支平衡,形成新的财政风险。

二、县乡财政应采取的对策

1、“开源”(即积极培育县乡财政财源)。一是应在1994年分税制改革的基础上,不但要正确划分中央与省之间的事权和财权,而且更重要的是要切实进行省以下的分税制改革,使各级政府的财权与事权真正相统一,彻底改变只有事权而无财权的状况;二是按税种性质划分收入归属,确立各级地方政府各自的主体税种,使从中央到地方各级政府的财力分配渐趋合理。要大力加强地方税收体系的建设,合理完善和加大对个人所得税、营业税、城市维护建设税、财产税、土地使用税等税种的征收和管理,以增强县乡财政的财力,为相关财政支出提供财源方面的保障;三是中央和省级财政及金融部门,应加大对县域经济和“三农”的支持力度,促进县乡经济可持续性发展,促进农村、农业经济向多元化、高效方面发展,加快县域经济发展的速度,提高广大农民的收入水平;四是针对因农村税费改革等政策性因素的影响而导致的县乡财政收入减少、支出增加的问题,中央应相应实施配套政策,加大配套性的部分或全额支付措施的力度,并继续实施激励性财政体制,减轻县乡财政的压力;五是探索并逐步实施“省管县”及“乡财县管乡用”等管理模式。省财政应在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监督到县,逐步探索村财政乡(镇)级管理、乡(镇)财政县(市)级管理等财政管理方式,加强对财力的集中和资源的整合。

2、“节流”(即县乡财政应积极应对,知难而进,采取有效措施,努力减少财政支出)。一是各级政府要痛下决心,真正“瘦身”,精简机构,分流人员。要按照经济区域和产业化结构设置县乡行政区划,该撤并的乡镇和冗员必须撤并,以达到优化布局,整合资源,降低行政管理成本的目的;二是在科学、合理、准确地编制县乡财政预算的基础上,发挥财政监督作用,强化预算的约束力,实行“乡财县管”,即在保持乡镇资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式;三是要积极探索设立乡镇偿债基金,对村级财务实行“零户统筹”等方法,努力化解县乡多年来的债务包袱,确保在合理消化部分县乡债务的基础上,不再新增债务;四是以县财政的国库集中支付制度为依托,强化财政收支,管理好预算内、预算外资金,增强县级财政的资金使用效益,加强对乡财政的监督和制约。

三、完善县乡财政管理体制改革的总体思路

我国现行的县乡财政管理体制是若干次财政改革累积的产物,县乡财政困难也是多方面矛盾的综合反映,所以县乡财政管理体制改革并非一朝一夕能够完成的,也不是立竿见影就能够见到改革的成效。由于县乡体制改革涉及的财政利益主体相对较多,改革的难度也必然较大。总的来看,缓解县乡财政困难需要通过一系列的制度创新加以实现。

1、扩大“省直管县”的改革试点范围。在我国历史上形成的城乡二元结构的大背景下,使得农业和农村长期为工业和城市提供资本积累。在一些地方的经济发展过程中,地级市由于不具备担当地区经济发展的带动功能,“市管县”的管理模式成为集中县级财力来加快地级市经济建设的体制工具,使得“三农”问题变得更加突出。现阶段,县乡财政运行困难同这些体制上存在的问题有很大关系。缓解县乡财政困难,在经济比较发达、省域面积适中的地区,可以进一步扩大推行“省直管县”财政体制的试点范围。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县,减少财政管理层次,提高行政效率和资金使用效益。但是,在推广试点过程中,还要避免“一刀切”,充分考虑地区的特殊性。注意协调“省直管县”体制中县(市) 同原上级地级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调,减小体制变动对基层财政的冲击;另一方面由于“省直管县”伴随着“扩权强县”的激励机制改革,所以要防止县乡财政短期逐利行为,避免改革试点步入“一放就乱”的误区。

2、完善针对基层财政的转移支付制度。完善中央财政对省、省对下的转移支付制度。中央财政要进一步加大对地方的财力性转移支付力度,清理和整合专项转移支付,提高一般性转移支付的比重,将花钱的权力还给基层,增加基层财政的可支配财力。根据不同地区的经济发展水平和收入差距,以及影响财政收支的客观因素,核定各地区标准化收入和标准化支出,合理确定对各地区的转移支付的规模。以中央财政缓解县乡财政困难的“三奖一补”政策为契机,建立缓解县乡财政困难的激励约束机制,引导省级财政和有条件的地级市加大对所辖县(市)实施财力性转移支付。就财政困难的县乡财政而言,也需要通过完善的转移支付制度,调动县乡自身摆脱困境的积极性,由此形成中央、省、市、县、乡五级政府联动的良好局面。

3、完善县乡财政收入体系。进一步完善省以下分税制改革,合理划分省、市、县、乡四级财政收入,完善县乡财政收入体系。根据各地方社会、经济和财政发展情况,将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等地方税种收入主要留给县乡两级,或提高县乡财政分享的比例。土地出让金等已经纳入预算内的收费项目要降低省、市集中的比例,调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。支持和鼓励县乡政府繁荣县域经济,做大经济财政蛋糕,按照科学发展观的要求实现县域经济自我发展、自我创新、自我积累的良性循环。

4、化解基层财政债务。基层财政债务需要从存量和增量两个方面寻求解决。首先,考虑到县乡财政负债运行还会具有明显的惯性,所以需要严格控制增量债务。县乡财政举办公益事业,必须坚持量入为出的原则;实行严格禁止高息借贷行为,限制向金融机构借款的增量控制策略;按照政企分开的原则严格规范基层政府行为,杜绝政府为企业担保贷款,在公共财政框架下树立科学的理财观。其次,分类指导,逐步化解存量债务。对于基层财政向民间高息借款形成的存量负债,实行本息分离,不准利息转本金。对于农户拖欠税费由财政借款代交而形成的负债,需要区别对待。无能力还款的困难户,实行减、免、缓的政策;一次性还清有困难的农户,经村民大会讨论可以分期偿还;欠款大户,可以给予优惠政策鼓励其积极还款;有能力而拒不偿还的农户,需要采取诉讼程序,依法清欠。建议比照国有企业解困的有关办法,对向银行、信用社贷款形成的债务实行停息挂账,同时清理基层财政的债权,减轻基层偿债压力。

5、加强县乡财政管理。随着农村税费改革的逐步深化,“以县为主”的农村义务教育管理体制的逐步完善,以及其他相关的改革相继出台,县乡财政的财权与事权发生了明显的变化,在此背景下需要按照“一级政府、一级财政、一级预算”、“财权与事权相统一”的原则加强县乡财政管理的力度。要明确各级政府对农村基层事务的支出责任。属于省、市政府承担的支出,同级财政应该安排足额的经费,不留资金缺口,尽量降低或避免要求县乡财政的配套额度。减少上级财政对县乡政府的达标升级考核,提高县乡财政自主理财的能力。对于县乡应该承担的事权,通过加强财政监督,满足农民的基本公共福利所需的资金要求。通过“乡财县管”改革逐步强化乡镇财政的预算约束,按照“一保工资、二保运转、三搞建设”的原则合理确定支出顺序。积极推进县乡预算管理制度改革,提高基层财政预算的完整性、透明性,构筑基层公共财政框架,实现基层财政的高效管理。

总之,农村税费改革与县乡财政密切相关。只有从中央到地方各级政府高度重视,积极协调与配合,才能保证农村税费改革的顺利进行;同时,只有根据形势的变化,采取合理、配套的改革措施,才能保证县乡财政的稳定与发展。

(作者单位:山东省莱州市国有资产管理局)