人力流动的户籍瓶颈

甄静慧

改革开放30年来，中国农村大约有113亿个家庭的2亿农民进入了城市。但是，却只有约一成成为真正的城市居民，其余九成的家庭处于分离状态，并且这种趋势愈来愈明显。户籍制度改革如率先向教育和社保转移限制开刀，应可为流动人口群体带来最直接的实惠。

今年7月，家在广西的张金纯又随着几个同乡回到了东莞大朗。而此前，因为找不到合适的工作，他曾经折返老家务农近半年。

“去年金融危机爆发的时候，东莞大朗的毛织厂大片停工倒闭，找不到穩定的工作。老家县城的工厂工资又太低，还不如在家种种地。”离家务工十几年的张金纯从没想过自己有天会重新捡起农活，但经济形势让人忧心，在家人的建议下，他试着在家中丢荒的土地上种上了一季作物。

只是，还没到收成时节，又有消息说东莞很多工厂开始复工了。张金纯一听，想都没多想，就丢下锄头，连夜奔东莞而来。

经济好、订单多的时候就到珠三角打工；不景气的时候就暂时返乡另谋生计——这十多年随着经济形势波动，张金纯已经历了几番这样候鸟式的往返迁移。而这，也是1990年代以来大多数中国农民工的生活轨迹。

“民工潮”与“民工荒”

回到大朗后的张金纯发现，相比年初众多工厂大门紧闭的冷清情景，现在到处又重新热火朝天地贴出了招聘信息。

“最近形势又逆转了除了几家大厂外，很多小厂都招不够工人。”一家小型毛织厂的老板韩先生忧心地说，如果没有足够工人开工，好不容易接到的订单不但不能给工厂带来转机，反而会成为负担和风险。

从珠三角得益于改革开放政策，迅速成为世界工厂以来，上亿向沿海城市迁移的劳动力成了支撑中国奇迹的重要力量。截至2008年底，城镇常驻人口已由1978年的17245人增加到6.07亿——除生育人口外，迅速增加的部分基本就是进入沿海城市打工的农民工。

但与此同时，“民工潮”和“民工荒”也与珠三角紧密联系起来，总是在一定经济周期内交替出现。“到珠三角打工的劳动力流动性其实很大。”韩先生说，很多人随着工厂订单周期变化像候鸟一样往返迁徙，“每隔一段时间就会出现工荒的现象，非常头疼。”

“不是我们愿意流动，但无论我们在东莞打了多少年工，始终被这个城市排斥在门外。”张金纯如此形容自己在人口城市化进程中的角色，“一旦没工开，又享受不到当地居民的失业保障，负担不起这里的居住消费，不回老家能怎么办?”

60年人力流动变迁

广东省社会科学院社会学与人口学研究所所长郑梓桢表示，这种劳动力规律性地大规模迁移的奇景，可说是改革开放后中国特有的现象。

中国历朝历代以来，一直都很重视户籍制度，早在秦汉时期，就有一整套防止人丁漏户的配套措施，禁止小农经济下的劳动力自由迁徙。直至1919年辛亥革命，才首次提倡建立自由迁徙基础之上的户籍制度。然而辛亥革命失败后，1931年国民党政府又重新制订了延续了清朝做法的新户籍法。

1949年新中国成立后，国内户籍政策曾经历过几次变化。1958年以前，我国实行户口迁移自由政策，1949年的《共同纲领》和1958年的《宪法》都规定，中华人民共和国公民享有居住和迁徙自由。其他户口管理的规定对迁移也只提出必须办理手续，而未加任何限制。

然而1958年以后，国家对户口迁移政策作了调整，改自由迁移政策为控制城市人口政策。同年出台的《中华人民共和国户口登记条例》，正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，以法规的形式限制农村户口迁往城镇。1975年修正后的《宪法》取消了公民迁徙自由的条文。至此，城镇户口与农村户口的二元户籍管理结构完全形成。

“关于建国后的劳动力流动情况，1978年是一个重要的分水岭。”郑梓桢说，“1978年前城乡人口基本只有强制的政策性流动，如上山下乡等；1978年后，政策开始松动，允许农民‘自带口粮进城，只要农民能解决住宿和粮食问题，可以在城里务工。”

普遍认为1984～1991年我国出现了第一个农村流动人口的进城高潮，而1992年后，由邓小平催动的市场经济发展浪潮更是掀起了农村人口进城的大潮。

农民工大迁移与户籍排斥

当然，不是所有的流动人口都过着往返迁移的生活，不少人已经在沿海城市长期居住、成家立室。

1992年，许日升踏着市场经济的节拍从潮阳地区来到广州经营日用品销售。经过多年打拼，他不但有了相当积蓄，扩大了自己的小本生意，而且在广州同德围买下房子成了家，生下两女一子。

表面看来，举家生活在广州，说着一口流利粤语的许日升与当地居民毫无区别，但他内心明镜般清晰——自己始终未曾归属于这个城市。

来穗18年，许日升一家包括儿女的户籍一直在潮阳原籍，不但无法享受当地居民的生育保险、创业优惠等待遇，孩子出生长大后，甚至不能享受义务教育，只好进入高价的私立学校念小学、初中。

十多年前，他在银行里为3个孩子存入25万教育储备金，现在大女儿即将职中毕业，儿子和小女儿分别还在读高中和初中，储备金却将告用罄。

像许日升一家这样，在心仪的城市安家立业十数年，却因为户籍制度的排斥不能完全融入这个地方的人；在中国各大城市随处可见。

上世纪90年代以来，在经济飞速发展的大背景下，农村富余劳动力向非农产业和城镇转移的规模极为引人注目。2004年全国农村外出务工劳动力为11823万人，占全国农村劳动力的23.8％，而全国的流动人口总量在2005年已高达1.47亿人。截至2008年底，我国城市化率已从1978年的17.92％增加到45.68％，年增长0.95个百分点。

然而，中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟表示，我国的城市化指数并不是以户籍人口计算，而是以在城市居住满半年以上的常驻人口数计算。

而与改革开放后人口迁移现象愈发频繁、城市化进程明显提速现象相对应的，是户籍迁移的低水平。从公安部门发布的户籍迁移数据看，自20世纪60年代后期起，我国人口的户籍迁移率一直保持在20％以下，特别是改革开放以来，迁移率甚至处于下降趋势，如2000年的迁移率仅为15.11％，甚至低于改革开放前期的水平。

也就是说，虽然中国城市在工业化进程中，对农村剩余劳动力的流入有着高度依赖；但与此同时，城市却从不主动打开城门迎接流动人口，甚至对农村劳动力的迁移表现出相当大的不情愿和阻碍。这可以从全国不同城市对户籍迁移的一系列限制性政策中看出端倪。

打工难安居

“如果学历达不到人才调动的要求，除非跟广州本地居民结婚，或者购买商品房获取蓝印户口，否则要在广州落户几乎是不可能的。”许日升感叹。早年他在同德围买了

房子，本以为有了希望，后来却又知道这种便宜的宅基地房不拥有商品房待遇，入户再度成为泡影。

在谷歌搜索“广州户口”“政策”两个关键词，得到176万条搜索结果。近期最多人关注的是传闻中2009年后广州户籍政策的新变化是否真的能为外来务工者带来新的利好。但是好几个已在广州打工十多年的外来工都表示不抱太大希望：“广州以前就有暂住7年、有固定住所即可人户的说法，但是从来没见过有谁真的能这么轻易落户。”

2009年“两会”，户籍松绑呼声再起，记者查看了各大主要流动人口输入城市的户籍政策，广州、深圳、上海等地都声称将要进行松绑改革。

然而张车伟却表示，虽然中国一直在提户籍政策改革，但其实从改革开放到现在，其从未发生过根本性的转变。我国现行户籍制度的本质，是把城乡居民人为地划分成两个在权利、机会和风险方面存在着极大差别的社会集团，国家在城市人口中实行封闭管制，在人口迁移政策上严格控制农转非。“地方不时出台的所谓政策松绑，只不过是对入户限制条件的一些微调，对中国户籍制度本身没有实质性的改变。”

郑梓桢则认为，户藉制度改革的阻力并不在于对其进行管理的公安部门，而在于其背后附着的一系列利益问题：如计生政策、妇幼保健到教育、就业、社保、医疗、失业、意外伤害等等，涉及地方政府的直接利益和相当多的政府部门。

“就以教育为例，每一个地区经济发展阶段不一样，对教育的投入程度、教育水平也不均等。义务教育费用是由地方政府承担的，如果放开户籍，大家都不加限制地把孩子送到广州、北京念书，对这些地方的财政来说将是多么大的负担!”说到底，户籍制度下地方政府的这种“自利”心态，是中国东西部经济、城乡经济发展及公共服务投入极度不平衡所造成的。

而其直接导致的后果就是，政府在城市扩张中，只要农民的土地和勞动力，从不顾及他们的下一步生存。绝大多数失地农民和农民工难以在城市完成结婚、生儿育女、孝敬老人和养老安居等人生阶段。

有数据显示，改革开放30年来，中国农村大约有1.3亿个家庭的2亿农民进入了城市。但是，却只有约一成成为真正的城市居民，其余九成的家庭处于分离状态，并且这种趋势愈来愈明显。

低成本优势还能走多远

而与此同时，珠三角和长三角城市依靠农民土地和低成本劳动力的发展优势却在渐渐丧失。

“熟练工人一直都缺，不仅是现在!”一直为招不够工人而心烦的韩先生清楚，最近的缺工很大程度是因为金融危机影响下，很多工厂捉襟见肘，不得不降低了工资。但这个矛盾其实并不是现在才出现的，上世纪90年代初就在东莞办厂的韩先生感到，这些年由于缺乏熟练劳动力，熟手工人的劳动力成本持续走高。有数据显示，1988至1998年10年时间，中国纺织业的劳动力成本增长了230％，到2002年已经翻了4倍多，增长速度远远高于墨西哥、菲律宾和泰国。

“在外贸市场上，来自印度、巴基斯坦等地的竞争一年比一年激烈，在这样的经济大环境下，也不知道还能坚持多久。”韩先生的感叹事出有因，截至本世纪初，中国纺织业平均工资水平已高于印度，甚至达到巴基斯坦的1.86倍。

显然，中国并不是唯一具有低成本劳动力优势的国家，随着全球化产业布局不断向纵深方向调整，不少发展中国家也纷纷将“低成本”作为赖以支撑的竞争要素。比如越南和印度，早就以更低廉的劳动力市场角色出现在世界舞台上，与中国分食产业链的低端市场。

而更重要的是，根据“人口红利”理论，由于计划生育政策的实施，过去20年里中国生育率和少儿抚养比例迅速下降，总人口中劳动适龄人口比重上升，使中国得益于劳动力的充足供给和高储蓄率，为经济增长带来了可观的“人口红利”。但是，未来这_人口优势将随着人口结构变化而逐渐减弱。

据了解，目前中国的人口自然增长率已低于0.9‰，65岁以上老年人口已达7.6％，跨过了国际公认的老龄化社会门槛。随着出生率的下降，中国的劳动人口数量可能在2013年从增长变为稳定，然后逐渐下降，这意味着中国的“人口红利”即将枯竭，在若干年之内劳动年龄人口的净增量就会为零。

无论是劳动力成本的上升，还是对于“人口红利”枯竭的忧虑，种种迹象显示，中国制造业纯粹依靠低素质廉价劳动力形成的优势，不可能永远保持下去。

“必须提高劳动力素质和劳动效率，才能进一步延续产业优势。”张车伟说。这也是近年珠三角急于进行产业转移与升级的驱动因素。

劳动力素质之困

“其实我对人口红利的枯竭并不是特别担忧，如果产业调整得当，中国的低成本劳动力优势还能持续。”张车伟表示，“我认为中国的劳动力是低成本劳动力，但却不是低素质劳动力。所谓劳动力成本不单纯取决于劳动力价格，还与劳动效率密切相关。中国这些年之所以在与那些劳动力更廉价国家的竞争中依然能保持优势，恰恰因为我们的劳动力素质比他们相对高一些。”

众多的调查显示，我国向城市迁移的劳动力文化素质明显高于非迁移者，其中省内迁移流动人口中，64.66％的人具有初中、中专或高中文化，5.87％具大专及以上文化，未上过小学的仅有3.16％；而省外迁移人口中，初中与小学文化者占73.12％，高中及以上文化则占23.68％。

“我们现在最重要的是加大教育投入力度，我国未来10年仍处于人口红利充沛期，只要这些年里劳动力素质和生产效率能持续提高，10年后无论制造业还是农业所需的劳动力数量将会自然降低，劳动力价格提高造成的成本增加也会因为劳动效率同时提高而被抹平，低成本劳动力优势将继续。”

然而，这些年我国教育投入的一个重要特点是国家教育经费严重向城镇倾斜，低成本劳动力的供应有赖于农村剩余劳力的迁移，而农村义务教育却处于供给相对不足、教育质量低下的状况。

而在城市，虽然2008年我国城镇化水平已达到45.68％，但大多数常驻人口并未取得当地户籍，在教育上难以得到与城市居民等同的机会。

记者曾采访全国首位农民工人大代表胡小燕，她感叹最多的，就是留在老家给公婆照顾的两个女儿。基于切身的体会，每年“两会”，留守儿童问题都是她必提的议题。日前记者再次致电她，胡小燕表示虽然今年已将女儿接到身边上学，但是问题仍未完全得到解决。

因为户籍问题不能享受当地义务教育，流动人口子女的学业问题只有两个解决方法：一是留在老家读书，让老人或其他亲戚看管；二是花高价在私立学校就读，或采取‘赞助”形式在公办学校借读。

许日升3个儿女当年就读位于广州同德的一家私立小学，每人每学期的学费、杂费等加起来接近2000，现在小女儿在广州信孚中学读初中，每学期学费及杂费共计3000多元。“如果要在广州上高中，需要一次性缴

交4万元赞助费——这还是普通中学的要价，重点高中会更高。”

显然，大多数农民工很难承担这样的学费。更何况，这些专为流动人口子弟开办的私立学校素质良莠不齐，硬件设施不足，师资力量也相对薄弱，教学水平难与一般的公立学校相提并论。冲着教育水平及孩子的未来，花高价让孩子在城市里读书，结果很可能却背道而驰。

但把孩子留在老家吗?隔代教育引发的问题则更令身在异地的父母头疼。

对于这种情况，胡小燕非常理解：“这基本是没有办法解决的问题。中国的高考制度要求所有考生都必须在户籍所在地参加高考，即使舍得花高价让孩子在广东读高中，到了高二高三还是必须回去。”胡小燕说，如果户籍制度不改革，自己的女儿将来同样会面临这样的问题。

统计数据显示，我国流动儿童少年增长迅速，规模已达到1400万。但他们的受教育状况远低于全国儿童少年的平均水平，失学率达4.8％，不能适龄入学的情况尤为突出，很大比例的流动儿童少年不能完整地接受义务教育。而这些在教育上严重受挫的儿童少年，将是十多年后新生劳动力的主要组成力量。

示范效应

作为生产要素之一的人力资源优化配置、自由流动，本来对城乡经济发展及国民教育的提升都是利好。但由于政策未能理顺，流动过程反而成为了各种矛盾的聚集点。

对此，郑梓桢表示：“从劳动力素质提高、人口合理流动的要求，到城市化进程中引发的种种矛盾中，户籍制度都是关键。教育、保障、医疗等都是附着在它之上的。当然，户籍改革难度很大，面临着很多需要重新理顺的问题，我建议可以一步一步，分阶段实施。”

“比如广东在全国率先实行了省内社保自由转移，就是一个极佳的示范。”目前，除了教育问题外，困扰农民工的一个重大问题就是社保金的转移问题。城市居民的社会保障体系和农民对土地的拥有权，本来是对两类户籍公民的对应保障措施。然而，农民工为了进城打工，放弃了土地带来的效益，工厂为他们缴交的社保金又往往因为不能自由转移，反而成为累赘，使他们最终极可能老无所依。

去年金融危機爆发后，各地务工人员年前在当地社保局服务大厅彻夜排队，申请退出社会保险的景象还历历在目。而撇除金融危机的影响，单看2007年深圳的数据，439.97万基本养老保险参保人员里，退保人数竟然高达83万人。

户籍制度改革如率先向教育和社保转移限制开刀，应可为流动人口群体带来最直接的实惠。

据广州市社保局工作人员介绍，异地转移的最大难处在于，不同地区的社评工资及社保缴费额、养老金支取额都不尽相同。如果参保人员从贫困地区将社保转到广州。广州直接承认其过去参保年限，并按本地的标准给其发放社保，广州的资金就会出现缺口。这个问题一直困扰着全国社保对接。

而2009年，广东正式实行社保关系省内无障碍转移，采用了社保待遇“分段计算”，发放“责任共担”的综合计算方式——即参保人若在河源缴交5年社保，再在广州缴交10年社保，最后社保发放则以(1/3×河源标准+2/3×广州标准)计算——的确很好地解决了这个问题。

“广东这个示范作用非常好，要在全国推广可能还有更多问题需要解决，但我觉得改革是势在必行的。”张车伟斩钉截铁地说，“别问我户籍制度现在是不是时候改革，下定决心的话，随时都是时候改而且应该改。”