农村土地征用补偿机制的问题与对策简析

作为关键生产力要素的土地资源,因其固有的稀缺性与不可再生性,成为推进工业化、城市化进程的首要考量因素。我国现行的做法是通过对农村集体土地进行征用,转移所有权进而将农村土地转为建设用地,以满足对城市用地的需求。但实践中,由于缺乏合理有效的征地补偿机制,农民的切身利益不能得到有效保障,因征地引发的群体性事件时有发生,危及到社会的安定与和谐。

一、农村土地征用补偿机制存在的问题

(一)对关键法律概念“公共利益的需要”界定不清,导致政府行为的随意性。《宪法 》与《土地管理法 》均对土地征用的前提作了明确规定,即“ 国家为了公共利益的需要 ,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”然而,何谓公共利益,那些建设项目属于公共利益的需要却缺少清晰、权威的界定,导致一些地方政府自行解释,滥用公权力,甚至打着公益的旗号征用农村土地用于房地产开发等商业化、政绩化建设,随意扩大征地范围与用途。

(二)征用拆迁安置方式过于单一,失地农民缺乏有效的社会保障。首先,从各地安置方案来看,主要有两种方式,一是职业介绍,即将实地农民安置于征用建设单位务工或通过政府进入私营企业,实现“职业非农化”。但是在农村剩余劳动力队伍庞大,就业压力紧张的形势下,这种安置方式往往执行难度较大。二是一次性货币安置,即征地部门将土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费一次性支付。这也是目前最广泛采取的方法。从长远看,农民一旦将用完有限货币补偿,生活上无其他稳定收入来源,将最终成为“种地无田,就业无岗”的境地,极易引发社会矛盾。其次,实地农民社会保障体系欠缺。目前社会保障体系覆盖率较低的现实 , 失地农民并未未纳入城镇社会保障体系,目前在农村实施的一定程度上的医疗、养老保险仅仅限于最低保障的范畴,加之失地农民无法享受城镇公共产品,而农村经济组织的公共积累相当有限,农民又缺乏必要的就业技能,无法共享城市化的成果。

(三)征地补偿程序执行不规范,民主程度较低,农民参与机会受限。按照《土地管理法 》相关规定 ,征地方案确定后 ,有关政府应当公告,并认真听取被征土地的农村集体经济组织和被征地农民的意见。但在实际征用过程中,农民缺少表达诉求的必要途径,征地过程存在大量的暗箱操作、以权谋私现象。许多地方政府不严格执行法律既定程序,农民对征用的目的和范围、补偿标准等信息缺乏了解,参与程度十分有限;许多地方政府就补偿安置标准等应当广泛听取农民意见的诸多事项,仅与少数基层组织干部协商,不实行村务公开,被征地农民无法以权利主体的地位参与到征用谈判中来;另外,对于土地的征用价格,农民也没有平等发言权与自主决定权,完全依附于地方政府,处于逆来顺受的地位,农民的权利不能得到充分的尊重。

(四)农民补偿安置费用标准计算方法不科学。目前的补偿标准是按照《土地管理法》对原土地用途年产值的倍数来计算的,即补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中,耕地的补偿费为被征用前三年年产值的六到十倍;安置补助费为被征用前三年的平均年产值的四到六倍,两项总计不得超过被征用前三年平均年产值的 三十倍。这种补偿标准相对建设用地市场的出让价格来说,两者悬殊巨大。实际上,这部分超额收益基本由成了地方政府与开发商获得。同时对补偿标的物的定位也存在误区,当前补偿标准是按照农产品作为基准计算的,然而实际上被征用土地往往是用于城市建设而非农业生产,当地政府因出让土地使用权获得的高额利润,失地农民无法分享。

二、完善我国农村土地征用补偿机制的几点思考

(一)对“公共利益的需要”作出科学、合理的界定,弥补相关法律法规的缺位。针对现行法律并没有明确界定何种征地原因是属于公共利益的需要。因此,应当对《宪法 》和《土地管理法 》中的“公共利益”做出权威解释,对其内涵与外延做出明确界定。同时要求地方政府严格依照既定权限与程序行使征地权, 严格界定公益性用地和非公益性用地的边界,将商品化住宅、旅游、娱乐和等非生产性用地退出征地范围 ,最终限定在公益事业用地必要范围内。

(二)构建多层次农民社会保障体系,妥善安置失地农民。健全农民社会救助、就业保障、医疗、养老、子女教育保障机制,将失地农民纳入城市保障范围内,提高社保标准,多形式、多渠道筹措社保基金,是解决失地农民长远生计工作的基准点。这就要求一方面要加大国家财政投入力度,鼓励集体经济组织与农民个人参保,实现国家、集体与个人三方投入与风险共担机制;另一方面规范明确各类征地主体在任何用途的土地征用时 ,均应从土地收益中留出一定比例作为农民失地后的社会保障资金,并专门账户储存、专门机构管理。另外,地方政府应加强对农民实施就业培训与专业技术教育、增强农民的文化知识与职业技能,实现农民就业由体力型向技能型的转变。

(三)规范土地征用补偿程序,实行透明操作,坚持各阶段农民参与的广泛性。其一,保障农民的知情权。在征地方案报批前,要将拟征地的用途、位置、安置标准与途径告知被征地农民,听取农民的意见,并将被征地农民意见、要求等材料作为审查征地方案的必备形式要件。其二,尊重被征地农民的自主决定权。涉及土地征用价格、补偿标准、安置方案等事关农民长远生计的有关事项,要确保农民的平等协商权,确保在土地征用的政策绩效与成本收益、不同方案之间间的选择权,以维护自身权益。其三,相关部门要建立征地补偿登记制度,加强征地补偿资金监管。确保有关安置补偿费用一次性到达农户手中,防止被挤占、侵吞;集体经济组织建立收支账户,做到专款专用、账务公开。

(四)探索科学合理的征用补偿标准。可考虑征综合地价的做法。即在城镇土地利用总体规划确定的建设用地范围内 ,依据地类、产值、农地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素,划分区片并测算的征地综合补偿标准,原则上不含地上附着物和青苗的补偿费。征地区片价测算范围重点在总体规划确定的城镇建设用地规模范围内,但各地可根据征地需要和实际情况扩展到郊区或更大范围。

参考文献

1.段正梁. 《关于土地科学中土地概念的一些思考》. 中国土地科学 , 2000 (4) .

2.张丽君.《关于妥善解决失地农民问题的思考》.农业经济, 2007, (11)

3.张孝德.《土地征收补偿方式的改革路径思考》 .科技创业月刊, 2007, (6

作者简介

盛国文(男,1982—)南开大学法律硕士研究生