破解农村发展难题：与城市同权同待遇

王玲娣

摘要:党的十七届三中全会通过《关于推进农村发展若干重大问题的决定》,要求推进中国特色农业现代化,全面建设社会主义新农村,实现农村发展战略目标。为此,应认真分析目前存在的城乡权利待遇鸿沟,优化农村发展外部环境:强化农村发展制度保障,推进统筹城乡发展,尽快使农村获得与城市同等的权利和待遇。

关键词:城乡;权利;新农村;制度保障

中图分类号:F320

文献标志码:A

文章编号:1673-291X(2009)21-0029-03

党的十七届三中全会通过的《关于推进农村发展若干重大问题的决定》指出,“实现农村发展战略目标,推进中国特色农业现代化,必须按照统筹城乡发展要求,抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破,进一步放开搞活农村经济,优化农村发展外部环境,强化农村发展制度保障。”中央的决定为我们推进新一轮农村发展、全面建设社会主义新农村指明了方向,这就是要着力推进农村体制改革,以改革促发展;而要在农村体制改革关键环节上取得突破,必须在统筹城乡发展上下工夫。笔者认为,推进统筹城乡发展,关键又在于尽快使农村获得与城市同等的权利和待遇。

一、目前仍然存在的城乡权利待遇鸿沟

(一)城乡的政治权利差别

1.不平等的选举权。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第三章第16条中规定,“农村每一代表所代表的人口数四倍于城市或城镇每一代表所代表的人口数”。这一规定显然使得农村人口的选举权利与参政权利跟城市或城镇人口不平等,而没有平等权利农民又如何能够及时有效地反映民情,表达民意,维护自身利益呢?

2.不平等的人大代表制度。农民在权力机关没有自己足够的代表,很难维护他们的合法权益。如2008年3月召开的十一届全国人大,占总人数80% 的农民群体,在人民大会堂里得到的投票权不到10%,这显然使得农民在国家的政治、经济、社会、文化生活中处于极为不利的地位。这也与中国是一个农业人口大国的基本国情大相径庭。

3.农民代表不是真正的农民。中国现行的人大代表选举是按照户籍来确定的,只要是农村户籍的人大代表,都属于农民代表,这种做法没有考虑到改革开放以来农村的发展实际。随着经济社会的发展,中国农村的农民已经逐渐分化为不同的阶层,如农业劳动者、农民工、个体工商户、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者等阶层,据统计,在农村真正的纯种植业户只占30%左右,其余的都不是完全意义上的农民,只不过还摆脱不掉农民的户籍身份而已。这些不同的阶层必然有着不同的利益诉求,有的甚至已经与三农毫不相干,但是,恰恰是这些与三农毫不相干的阶层往往又是农民群体中知识程度较高、素质较好的阶层,农民代表多出在他们中间,这就导致农民中的各个阶层不能完全代表农民。

4.不平等的户籍制度。中国自建国以来推行的城乡“二元结构”人为地造成了城乡的割裂,然而这一显然不合理的制度安排依然没有被改革开放时代所终结。如现在农民进城打工,无法享受到与城市人同样的经济社会权利,不仅劳动力被城市大肆剥夺,而且与城市的公共资源和公共服务无缘,农民工的住房、子女就学、医疗保健等等都受到不同程度的歧视。有学者就指出,“很多年来,中国有一亿几千万的农民工为中国的整体经济为城市建设做出了无限多的贡献,他们都尚未被接纳,还是到处在流浪……‘农民工这个概念完全是人为政治构造,是城市拒绝接纳社会发展十年规划的政治象征。”[1]

5.不平等的教育权利。教育资源的城乡差别更加悬殊,农村学校无论是在校舍设施、生均经费,还是在教学设备、老师素质等方面,都比城里差一大截,农村教育事业明显落后。基础教育的落后又决定了农村升学率低下。据调查,中国目前在高等院校中就学的大学生中,研究生、重点大学的本科生真正来自农村的所占比例少之又少,农民的孩子就读的大多是一般性高校或高等职业院校以及普通高校的专科等。受教育的机会的不平等,就很难防止贫困的代代传递。

6.不平等的生命权利。《国家赔偿法》在规定死亡赔偿金总额时并未区分城镇居民和农村居民,而是统一按照“国家上年度职工年平均工资”这个基本标准确定。但最高人民法院的司法解释却将城镇居民与农村居民明确区分开来,规定死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准,按二十年计算。目前,中国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的差距大约在3～4:1左右,这里明显存在着城镇人口与农村人口生命价值的贵贱差别。

(二)城乡的经济权利差别

1.农民没有得到真正的经济主权。农村改革往往在引导农民、帮助农民的幌子下,政府包办代替农村事务;政府垄断土地市场,地方政治权力与资本权力结成联盟,共同剥夺农民的土地权。因此,造成了官员和资本在土地问题上的严重腐败,由土地问题引发的群体事件不断发生。

2.农村土地征用制度严重不合理。土地是农民的主要经济资源,也是农民的首要生活来源。随着经济社会的发展和城市化的不断推进,土地成了市场经济的稀缺资源,所含价值越来越高,本来对于农民形成了十分有利的局面。然而,实现情况却是经济市场化以后所带来的土地的市场价值并不为农民所拥有。现行农村土地制度实质上是双重所有权制度,一是集体所有,或者承包者所有,二是国家所有。集体所有的,只是农作物定价的土地价值,国家所有的才是商品开发的土地价值。农民或农村集体不能将自己的土地直接进入市场,而是要由地方政府将农村土地征用为国有土地以后才能进入市场,而且由政府出让给市场主体,政府垄断了土地资本化收益,不论土地价值如何增长,农民作为土地的第一所有者,只能得到按土地原有用途(农作物)的一定倍数的一次性补偿,巨大的商品开发价值被各级政府拍卖成高价据为己有。农民对自己的土地不能享有经济权利,相反,政府成为土地级差收益的主要攫取者。以浙江省一个经济欠发达县为例,征用城镇规划区内的土地,每亩补助3～5万元;规划区外的按区片综合补偿标准每亩4～5万元;征用后地方政府就可以拍卖、挂牌,价格是原来的几十倍或几百倍。这就是我们看见城市化带来的高楼大厦、宽阔马路、花园风景,而农民仍旧贫困,农村依旧落后。

3.工农产品的价格“剪刀差”。在市场化如此推进的今天,作为商品的粮食仍然是国家定价,其价格远远不能反映其价值,导致农民失去种粮积极性。粮食价格定死了以后,其他农副产品也就无法体现市场价值了,从而导致社会产品在城乡交易中存在巨大不平等。况且,限于自然因素,农业是天然的弱质产业,农业劳动生产率远低于工业,但生产资料却是随行就市的,结果造成农业成本持续推高,农业比较效益持续下降的恶性循环局面。在市场经济条件下,只要农民不能拥有定价值权,农民就永远不可能成为市场的真正主体。

4.不平等的金融信贷体制。长期以来,国家对于农村的金融安排,只是扮演动员农村储蓄,支持城镇工业化发展的角色,并没有建立起单独的为农民生活、农业生产和农村发展服务的真正的农村金融组织。因此,相对于城市而言,面向农村的金融机构过少、服务功能弱化、政策限制繁多,农民“贷款难”严重制约着农村经济社会发展。目前,农村金融体系的改革并没有完全跟上农村经济转型对银行服务不断增长的需求,随着主要商业银行逐个退出农村,仅仅依靠农村信用社的贷款无法解决农户和乡镇企业所面临的资金短缺问题。况且,农村信用社经营中“商业化”倾向严重,使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门,真正需要农村信用社贷款的农户或个体经营户、农村小型企业常常难以得到贷款,农村资金供求矛盾反而日益突出。农民的消费性金融需求几乎不可能再从正规金融体系中获得满足,农村基础设施与公共服务建设的发展性金融需求也缺乏来自于大银行的资金保证。特别是由于农民的土地是集体性质的,农民的承包土地、山林和住宅等都不能用来抵押贷款,这等于完全堵死了农民金融资的渠道。农村金融改革不仅仅是农行或者信用社改革,而应是一个系统工程,单兵突进而没有保险、担保、抵押、期货等方面的改革,将是不可持续的。

(三)城乡的公共服务差别

1.不平等的财政体制。政府财政税收主要用于保障城市公共服务,城市基础设施建设资金全部来源于政府,市民不用承担一分钱;而农村的修桥补路等基础设施建设则需要农村自己投资配套。大的如通村公路建设,2006年国家“五年千亿元规划”规定,一公里造价为20万元,其中,国家补贴10万元,地方自筹10万元;小的如新农村建设的水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目,都采取国家补助、地方配套或自筹的形式。农村本来就缺乏建设资金及筹资渠道,这种本末倒置的做法导致长期以来国家对农村的投入缺位和严重不足。

2.不平等的社会保障制度。近年来,社会保障制度在中国城镇中已基本确立,但在广大农村,除社会救济外,体现公平原则的农村社会保障制度还基本没有建立起来。据统计,目前占总人口近70%的农民的社会保障支出仅仅占全国社会保障费的11%,而占总人口近30%的城镇居民却占了全国社会保障费的89%。20世纪90年代初,城市人均享有的社会保障费是农村人均的30倍之多(城镇居民455元,农民15元),两者差距悬殊。大部分农村的社会保障停留在救济的层面上,即使农村以养老、医疗为重点的社会保障也只是在小范围内实施,并没有普遍推行。医疗保障是社区化不是社会化,而且大部分国有企业、私有企业以及三资企业对农村劳动者的社会保障基本是一片空白。农村社会保障制度的缺失,必然使农村劳动力、土地等要素的市场化进程面临一系列深层制度约束,将严重制约农村土地经营权流转、经营规模的扩大、市场组织的发育、农业产业化的发展等进程,这也是三农问题日益严重的深刻根源。

正是诸如此类的原因,造成了今天中国城乡的巨大鸿沟。数据显示,1978—2007年间,中国城镇居民人均实际可支配收入增加了7.5倍,农村居民人均纯收入增加了7.3倍,但1990年以来,农民收入的增幅明显低于城镇居民,城乡居民人均收入相差近万元,亦即,城乡居民收入差距17年增加了12倍。2008年,全国城镇居民人均可支配收入为15 781元,农村居民人均纯收入为4 761元,后者不及前者一个零头。特别是在经济发达地区,这一差距表现得更为突出。

二、实现城乡权利平等是破解农村发展难题的关键

首先,要实现城乡政治权利的真正平等。宪法规定,中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。作为国家政权的基础力量,农民阶层的政治权利只能加强,不能削弱。经济是政治的集中反映,政治是经济的决定性因素。改革包括选举制度、户籍制度等在内的一切不合理的制度安排,扫除一切妨碍三农发展的体制性障碍,是启动农村新一轮大发展的根本性前提。只有广大农民的政治权利得到充分保障,农民的经济利益才能得到充分的保障。否则,中国农民无论怎样勤劳智慧,都不能免于被剥夺的命运。

其次,要赋予农民真正的主体地位。随着经济社会的发展和农民素质的不断提高,今天的农民不再是作为一个落后的整体,而同样是一个个独立自主的政治个体,理所当然地拥有基本人权。让农民成为独立的政治主体势在必行。如依照宪法和法律规定,享有言论、出版、结社等权利,可以建立农民自己的组织。因为,只有有组织的农民才能对政府、社会和资本构成一种平衡。美国耶鲁大学终身教授陈志武指出,中国农村的根本问题却是“乡村社会的官权过剩,民间权力衰落”。导致这种局面又是两个方面原因:不受制约的行政权力、所有财产(包括土地)公有。在中国农村,现在掌握在官权手里的资源有两大块:一是公有的土地,二是不受约束的行政摊派、各种名目的税费权力以及行政审批权。只要这两块还不变,农民的鼻子只有被官权牵着走。

同时,要让农民成为农村经济的主体。按照宪法和有关法律规定,农村实行群众自治,村民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。各级政府要依法行政,切实保障农民的主体权利,无论是土地流转,还是其他新农村建设,都要以农民为主体,完全尊重农民的意愿,并由农民自己来操作和举办。特别是农村土地处置权属于土地所有者,土地产权如何经营、土地产权收益如何分配,由全体村民按照《村民委员会组织法》自主决定,中央和地方政府或其他资本都不宜直接插手农民和农村集体在地权经营和地权经营收益分配自主决定权或选择权。否则,任何新的惠农政策都会走样。如农村宅基地置换城镇住房政策,很有可能成为地方政府利用公共权力征用农民的宅基地,只不过以实物置换的方式进行罢了,因为在这一过程中,农民除了退出宅基地之外,没有别的选择。

再次,要赋予农民平等的经济社会发展权利。一是要改革农村土地制度,实行同地同权。不管是个人所有,或是集体所有,或是国家所有,不同的主体都具有同等的土地权益。农民集体建设用地也是“非农地”,享有同国有“非农地”同等待遇,但要依法纳税。废止政府垄断非农地交易的一切法律法规和政策[2]。只有让农民享有土地的最终所有权,才能使农民分享工业化、城市化和现代化所带来的福利。二是要改革农村金融体制,完善农村金融体系。放宽农村金融准入政策,允许农村发展多种形式的新型农村金融机构和金融服务。国家要建立土地银行,帮助农民集体实现土地所有权产权;农民集体要建立土地信用合作社,帮助农户实现土地承包经营权产权和住宅产权;农民集体以土地所有权在国家土地银行抵押贷款,农户以土地承包经营权和住宅产权在农民集体土地信用合作社抵押贷款。三是要改革农村公共服务制度,实行城乡公共服务均等化。要将新农村建设与城镇化建设同步规划、同步实施、同步考核,特别是要在基础设施、医疗卫生、文化教育、社会保障等方面实现城乡一体化;加强农民工权益保护,实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇;扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面,建立完善公共财政体制,加快农村社会养老保险制度建设,使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。

参考文献:

[1]郑永年.土地流转必须赋权于农民[J].改革内参,2008,(31).

[2]李昌平.我主张的土地制度改革方向[J].改革内参,2008,(33).

[责任编辑 王建国]