灾后重建试水公益招标

王家敏

面对不断涌向灾区的钱物,人们开始追问地震捐款的清晰流向

9月,升平博爱小学的孩子们走进了新教学楼。在5•12地震灾区,数以百计的乡村学校重建,孩子们走进了明亮的教室。

这所乡村小学位于四川彭州市升平镇玉泉村,始建于1968年。除2006年修建的标准校舍,其余两栋教学楼在5•12地震中垮塌。张静老师说,过去的一年,700多个孩子在操场的临时板房中度过。

为孩子们修建新的教学楼,成为了中国红十字基金会(下称中国红基会)“5•12灾后重建中央企业援助基金”(下称央企基金)的援助项目。中国红基会副秘书长刘选国告诉《中国新闻周刊》记者,“央企基金的援助项目采用‘一对一的形式,升平博爱小学总投资800万元,其中450万元来自鞍山钢铁集团。”

自2008年5月27日央企基金发起以来,共有90家中央企业及其子公司累计向该基金捐赠逾3.9亿元。至2009年8月,央企基金援建项目已安排资金1.87亿元。

与此同时,社会“5•12地震”捐款捐物总数已逾760亿元。清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜说,“我们不得不追问这个更大的数字。”

捐款往何处去

“社会捐款流向哪里,目前没有任何人或组织能给出准确的答案。”邓国胜所在的研究团队对此进行了半年调研后指出,大约80%的捐款通过不同形式流入了政府的财政专户,由政府部门统筹用于灾区。

“我们通过调研得知资金流向的部分情况。”邓国胜说,“无论在灾前,还是灾后,关于信息披露相关的法律法规很多,但是大部分政府和民间组织信息披露并不完善。很多机构只披露接受了谁的捐赠,关于资金使用情况和使用效率几乎没有人披露。”

推动公示是监督资金使用的关键环节。民政部社会福利与慈善促进司司长王振耀认为,“民政部正在委托有关单位起草捐赠信息披露办法,包括后续使用情况的跟踪。”

“因为是大额捐款,央企基金的资金公示清晰。”中国红基会秘书长王汝鹏接受《中国新闻周刊》记者采访时说,根据国资委业绩考核局考核函的资金安排方案,央企基金50%转赠受灾地区国资部门和受灾央企,用于受灾中央企业设施重建和职工家属安抚;另有50%用于支援灾区学校、医疗设施重建,捐建中小学和乡村卫生院(站)等项目。

但追问“我捐赠的一元钱去了哪里”还有技术难度,王汝鹏说,“灾后红基会收到60多万笔共计13.95亿元捐款,已立项的资金有12.85亿。其中零散的捐赠资金仍划入基金会的整体统筹,对于机构捐款5万元、个人捐款1万元以上大额资金流向,基金会已经有一对一的安排与公示。”

《中国新闻周刊》记者在中国红基会9月10日发布的项目公告中看到,某高校2004级国贸专业全体同学等数十机构、个人的捐款集合为一个“捐助团”,援建了咸阳武功大社卫生院。

公示规则只是一个方面,资金的实际支配流向更值得关注。政府募集的资金98%左右由政府部门支配,中国红十字总会、慈善总会、全国公募基金会募集的资金则按原则根据捐助者意愿安排。

“中国红十字总会、中华慈善总会组织总共募集了约63亿元捐款,通常的方式是,两家机构将募集到的资金层层下拨到地方红十字会和地方慈善会。”邓国胜说,“但现实的情况,比如地方红十字会,可能属于当地卫生部门,下拨资金往往收到政府财政专户,由政府统筹使用。一些组织的资金即使不转入政府财政专户,但也仍可能由政府统筹使用,然后从组织报账。”

这形成了一条“逆向”的资金流动。南都基金会秘书长徐永光认为,国际上通行的是政府购买NGO服务,比如美国政府购买NGO服务的款额是民间捐赠总额的1.5倍,但中国却正好相反,“中国公募基金会向社会募捐后,和政府合作做项目,落实项目的大都是公务员。”

邓国胜认为,“逆向”的资金流动会挤压NGO生存和发展的空间;纳入财政的资金没有清晰的公示,也影响募捐机构的公信度。

当学者发出“80%的社会捐款流向政府”的提示时,一项调查显示,公众似乎更偏向于“政府统筹”。2009年5月,中国扶贫基金会组织资助的“5•12行动启示录”课题组对北京市、河北省易县、沈阳市、江苏省昆山市等10个市县进行了抽样调查,在2046个有效样本中,60.8%的受访者认为,救灾时,社会捐赠资金应该由政府统筹使用,只有9.7%的人认为不应该,还有29.1%人无所谓,0.3%的人选择了其他。

公益招标起步

在中国,大多数人还是认为社会捐赠资金应该由政府统筹使用,这也是一些地方将民间组织募集的资金集中、统筹使用的民意基础。

给国内的NGO更多的机会,中国的一些基金会也做出了尝试。

2008年6月17日,中国红基会拿出2000万元,面向国内民间公益组织和专业服务机构公开招标“5•12灾后重建项目”。

王汝鹏认为,5•12地震发生后,一大批NGO組织和志愿者服务团队出现在救灾一线。然而,由于资金缺乏,一些公益服务机构在灾后重建中无法持久,自身的提高也难以跟上。“通过公益项目公开招标,与其他专业公益服务机构合作,为他们提供资金来源,对红基会来说也是一次全新的尝试。”

国际地震救灾的研究与经验表明,专业公益服务机构可以在各自的专业领域尤其是灾后重建工作中发挥积极作用。日本、台湾地区的大地震之后,各种类型的公益组织自发为当地的民众提供心理咨询、志愿陪护、助孤助残、健康教育等专业服务。

在中国,这类服务因为专业性较强,持续时间较长,效果并非立竿见影而容易被忽视。但事实证明,这些工作往往可以起到为政府大规模的紧急救助和灾后建设拾遗补缺的作用,成为政府资源的重要补充。

“红十字乐和家园”项目是中国红基会社会公开招标的16个中标项目之一,由北京地球村环境文化中心负责,实施地点为四川省彭州市通济镇大坪村。

在灾后重建的新村中,乐和家园采用“新模式”,包括建造乡村生态民居,发展乡村生态经济,完善村民参与机制,以股东和公民权利基础的个人责权利规则等理念。

地球村环境教育中心主任廖晓义告诉《中国新闻周刊》记者,“这是地球村自成立以来首次与国内基金会合作的项目。”

乐和家园建设中,地球村只投入了3个项目成员,“中国红基会因为组织的人道救援指向,项目资金几乎用于新村建设;我们用于自身的费用就非常紧张。南都基金另外为这个项目配套了15万资金,用于组织成员的能力建设。”廖晓义认为,这样的项目组合为NGO的发展提供了有利的环境。

北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长张强认为,NGO在公益项目的设计、实施等过程中,应当建立起政府、企业及社会等多元参与的运作框架。

2009年8月“5•12论坛”中,中国扶贫基金会、中国红基会、南都基金再度面向NGO招标 1000万元。

“红基会的500万元还在招标审核阶段,国内的NGO表现出很高的积极性。”王汝鹏就此事接受《中国新闻周刊》记者采访时说,“但公益招标还处于尝试阶段。尽管中国进入慈善事业快速发展的时期,但地方政府机构、公众对现代慈善的认识程度还不高,对国际慈善活动的通行做法了解甚少,制度层面也正在跟上。”

阪神地震以后,日本在1998年推动了NGO法律出台;在台湾地区,9•21地震以后亦推动了《劝募法》的出台。

“我们也希望推动制度层面的创新。”王振耀在中国社科院首本《慈善蓝皮书》发布会上说,公众颇为期待的《慈善法》草案已递交国务院审议。

《慈善蓝皮书》认为,我国尚未制定统一的慈善事业监管法,在一些综合性的法律法规的规定中,存在慈善组织的设立门槛过高,自然人、法人或其他社会团体向慈善事业捐赠的条件有过多限制等问题。

5•12地震后,国务院出台临时文件,允许没有救灾宗旨的公募基金会经过民政部批准以后可以募捐,最后批准了16家公募基金会,跟以前相比确实是一种开放。邓国胜说,还希望在体制内有一个民间组织联合会,降低草根进入门槛,解决NGO参与渠道的问题。“但改变,和中国社会的其他问题一样,是个漫长的过程。”★