内部性社会性管制机制的替代关系研究

李光德

摘要：信息不对称的加深和交易成本的高昂，需要强化对内部性的社会性管制。在内部性的管制中，市场机制、法律机制和社会性管制存在一定的替代关系。深刻认识社会性管制的优劣势，有助于准确把握社会性管制的作用边界。

关键词：内部性；替代关系；社会性管制

中图分类号：F069.9文献标志码：A

由于信息不全和不对称，产权就不能事先在合约中得到明晰，交易成本变得高昂，结果，交易的“潜在利益”(potential benefits)(Barzel，1989)被信息优势一方攫取，并给另一方带来未在合约中得到反映的额外成本，产生内部性的市场失灵。市场失灵，使得市场机制对社会资源难以发挥基础性的配置作用，导致资源配置效率的低下，因此，政府有必要对其进行管制。但市场失灵只是政府管制的必要条件，而非充分条件(Hahn，1990)。因为政府管制也同样存在失灵。如果政府管制出现失灵，它所造成的不良影响可能比市场失灵更大。所以，社会性管制的“有形之手”与市场自由交易的“无形之手”之间的替代关系及其边界，便成为管制理论研究与实践的重点。既然内部性问题是交易一方对另一方在利益上的攫取，按理说，本可以在法律框架内私下解决。既然可以通过司法程序解决，为什么社会性管制仍然存在，且有不断加强的趋势?如果行政管制机制有存在的必要，那么是司法机制更好还是行政机制更佳?抑或是结合使用更有利?这就是本文要研究和回答的问题。

一、内部性社会性管制的加强

内部性是指“交易者所经受的但没有在交易条款中说明的交易的成本和收益”(spulber，1989)。这就是说，在交易过程中交易一方从中得到的好处即正内部性或者损害即负内部性，并没有事先在交易合同中界定清楚，从而使交易一方承受了未在交易合同中反映的额外成本或收益。为什么这些收益或成本没有反映在交易合同中?Spulber(1989)认为，有三类主要的交易成本是造成内部性的原因：(1)在存在风险条件下签订意外性合约(contingent contract)的成本。由于信息不全和不对称性、未来的不确定性和人的有限理性，要把未来的不确定性尤其是意外结果作出合乎理性的预期并写进合约，有时需要支付巨额成本，甚至是不可能的。既然存在未在合约中得到反映的额外成本或收益，那么，履约时拥有信息优势的一方，势必利用自己的信息优势，过度攫取在合约中没有得到说明的潜在利益，从而给交易的另一方造成额外损失，产生负内部性。(2)当合约者的行为不能完全观察到时所发生的观察或监督成本。对合约者行为的观察和监督成本来自信息不对称。信息不对称分为事前信息不对称和事后信息不对称。事前的信息不对称称为“逆向选择”(adverse selection)，事后的信息不对称称为“道德风险”(moral hazard)。逆向选择通常是在信息不对称的状态下，进行市场交易的一方拥有另一方所不具有的私人信息并且利用另一方缺乏这些信息的特点而使对方不利，从而使市场交易过程偏离信息缺乏者一方。由于这种交易如果达成则对信息优势方有利，信息劣势方受损，从而导致内部性的市场失灵。“道德风险”来源于经济活动中一方的信息优势。信息优势分为“隐蔽行动”(conceal act)和“隐蔽信息”(conceal information)。前者指信息优势方有不能为他人准确观察或了解的行动。后者则指从事经济活动的人对事态的发展掌握某些信息，这些信息足以决定他们采取恰当的行动，但别人不能完全察觉。由信息不对称形成的隐蔽行动和隐藏信息，致使另一方无法进行限制或索赔，因此，由道德风险产生的败德行为必然导致内部性侵权的出现。(3)交易者收集他人信息和公开自身所占有的信息时所发生的成本。交易者收集他人信息和公开自身信息时发生的成本是由事前隐藏信息引起的，签约前交易双方占有的信息是不对称的。由于收集、观察和甄别信息有时需要支付高昂的成本，市场交易的参与者有可能隐藏信息。隐藏信息的结果导致逆向选择。而“逆向选择”使劣质产品驱逐优质产品。可见，“逆向选择”使交易一方收益，另一方受损，负内部性的产生在所难免。

上述交易成本的产生都根源于信息不完全和信息不对称：信息不完全产生了不完全合约，信息不对称导致了逆向选择和道德风险，最终，交易双方不能完全分配交易所产生的潜在利益。拥有信息优势的一方势必不遗余力地利用自己的信息优势过度攫取交易的潜在财富，给交易另一方带来没有在合约中反映的额外成本。这种额外成本既可表现为价值方面的损失，又可表现为不能用价值衡量的身体和智力方面的危害和残疾，甚至生命代价。由于交易成本和信息不完全的普遍存在，所以过度攫取公共领域潜在财富的内部性，从而，由此导致的内部性市场失灵，不仅普遍存在，而且日趋严重。市场经济条件下，这种严重性主要表现为：消费者权益难以实现；居民的健康、安全正受到日益下降的产品及服务质量的威胁；职业安全与卫生水平直线下降；环境日趋恶化(余晖，1998)。因此，加强对消费者权益、以食品、药品和医疗服务为主的产品质量以及生产安全等内部性的社会性管制就显得尤为重要和迫切。西方国家早在20世纪70年代就完成了从经济性管制向社会性管制的转变，我国正处于向市场经济的深度转型，因而也急需完成这种转变。

二、内部性管制机制的替代关系

在内部性的管制中，市场机制、法律机制和社会性管制存在一定的替代关系。它们在一定范围、一定程度上对内部性问题的解决发挥着作用。深刻认识内部性社会性管制机制的替代关系，对于政府合理选择和优化配置管制机制，正确界定管制内容和边界，切实转变管制职能具有重要意义。

1内部性管制的市场调节机制。信息不对称是产生内部性的根本原因，解决内部性问题的关键在于建立有效的信息传递机制，减轻信息不对称的程度。市场是信息传递的重要机制。就“逆向选择”造成的市场失灵而言，如果市场中拥有信息优势的一方能够将信息传递给缺乏信息的另一方，那么，“逆向选择”问题就可以缓解。比如在保险市场上，保险公司提供不同类型的保险合同让投保人选择，不同风险水平的投保人通过信息甄别选择自己认为最合适的一类；对“道德风险”造成的市场失灵而言，解决办法就是委托人设计一系列最优的激励合同以诱使代理人的行动不会因为委托人不能观察后者的隐蔽行动(或获得后者的隐蔽信息)而损害委托人的利益。比如在产品市场，消费者不仅可以通过厂商提供的带有竞争性的价格、广告和信誉等途径获取商品的相关信息，而且还可以通过有关产品质量的合同条款如质量保证、担保、服务协议等信息来判断产品质量，以克服信息不对称导致的市场失灵。但由于下列原因的存在使得市场在内部性社会性管

制中的调节作用大打折扣：(1)信息披露失真，甚至是虚假信息。(2)消费者信息收集的成本很高，信息真伪甄别很难。(3)在合同执行过程中，委托人同样存在道德风险。(4)不完全合同执行的法律成本很高。(5)制定完全合同的成本很高。既然市场机制存在不可克服的局限性，不能使信息不对称造成的市场失灵得到完全的矫正，那么，内部性的社会性管制就变得很有必要。

2内部性管制的法律机制。法律的原始起源就是降低交易成本，减少风险和不确定性，因此，法律就成为内部性社会性管制的重要机制。(1)明晰产权机制。由信息不对称所产生的内部性市场失灵，在本质上是由于交易中的产权或产权中某些有价值的属性，因种种原因没能事先在交易合同条款中明晰下来，从而在价格上得到明确的反映，结果，在交易过程中，交易的潜在利益被有信息优势的一方攫取，并给另一方带来未在合同中反映的额外成本(程启智，2002)，因此，政府对内部性的管制，就是明晰产权的管制。科斯(1960)已指出，在法律上明晰产权，是交易的前提，所以内部性问题的产生并非源于法律上的产权界定不清，否则就无交易可言。内部性是在交易过程中由于交易成本太高而很难通过多次的市场交易使产权在事实上界定清楚所引起。因此，对于那些能通过多次的市场交易而使产权在事实上得到明晰的产权，如服装鞋帽等一般商品质量，政府没有必要对其进行管制，但对于有关健康与卫生的食品、药品和医疗服务等产品的安全，有关生命与安全的工矿商贸企业场所、娱乐场所以及交通安全等内部性问题，由于交易成本太高，交易双方难以通过多次的市场交易使产权界定达到双方合意的水平，所以政府对这些产权均实行严格的管制。管制的重要手段就是通过制度和技术创新实现产权在事实上的清晰界定。交易双方按照事实上可以界定的产权进行交易，产权边界清晰，交易双方在交易过程中都将获得全部潜在的交易所得，内部性也就消失。(2)完善法律机制。法律在本质上是一整套从静态到动态、从组织到行为以降低交易成本和促进经济发展为目标的制度系统(North，1991)。在存在交易成本时，法律制度随即被生产出来。而“一旦考虑交易成本，合法权利的初始界定会对经济运行效率产生影响”(科斯第二定理)。这就是说，不同法律的权利界定，会带来不同效率的资源配置。由此得出的推论就是，不同的法律制度蕴含不同的效率实现程度，一种法律制度可能优于另一种法律制度。这就势必激励人们孜孜以求地修改、完善和创设法律，不断改善法律效率。随着社会性管制法律制度的不断完善，管制技术的不断提升，人们对产权中有价值的属性的认识就更深入，产权在法律和事实上的界定就更清晰，信息分布就更完全和对称，交易成本就来得更低，内部性的产生也就更少。这正如科斯所说的，“在交易成本大于O的情况下，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的交易成本，改进经济效率”(科斯第三定理)。但是，一部好的管制法律制定出来后，是不是就会出现不要政府管制而只要法庭执法的最优制度(Becker，1968；Sfigler，1974)?答案是否定的。无论是科斯第一定理，还是贝克——斯蒂格勒模型，都隐藏一个假定条件：法律是完备的，从而交易成本为O。但现实的法律却都是不完备的(Pistor&Chenggang Xu，2002)。因为社会是不断变化的，而法律具有相对的稳定性。立法者不可能预知未来一切变化的事件，并把法律定义得无限清楚。而且对违约事件逐个诉诸于法律成本会更高，所以尽管贝克一斯蒂格勒推导了最优法律和最优阻吓作用的条件，但是根据贝克一斯蒂格勒方法制定最优法律，其结果并不是最优的。进一步说，即便法律是完备的，因为证据需要费力搜寻，因而仍然需要监管者(Shleifer，2002)。在这种情况下，如果引入主动式执法，就可使执法者在执法的过程中不断学习，了解立法者当初制定法律时不完全的情况。谁是主动式执法者呢?法院不可能是主动式执法者，因为法院必须是中立的、不偏不倚，而主动执法意味着执法者在事前必须介入案件，要有自己的立场。与法院相分离的政府管制机构可充当主动式执法者进行主动执法(Pistor&Chenggang Xu，2002)。管制机构的主动执法可以有效降低交易成本。(3)执法激励机制。执法激励机制互补于完善法律机制。即使产权可以界定清晰，但科斯学派依据科斯定理推出的结论，即在成熟的金融市场上精明的当事人之间可以广泛地利用私下协议来实现效率，从而使政府管制成为不必要的，需要一个前提条件，就是有效率的依法履行复杂合同的可能性，也就是说，法院必须有积极性去阅读那些复杂的合同，核实特殊条款的约定事实是否真正发生，以及解释笼统、含糊的合同语言。法院若要准确地依据适用法律，就必须投入足够多的人力、物力和财力。因此当需要执法者付出相当的成本来执法时，就要为之提供充分的激励(Glaeser，Jones&Shleifer，2001)。但是，法院是中立的，就不能激励法官来执法。所以，他们认为，“甚至当合同受法律细则所规范时，法庭也可能没有财力和动力去核实法律细则是否或者如何适用”(Glaeser,Jones&Shleifer，2001)。在这种情况下，就必须引入法院执法的替代策略：行政执法，即政府管制以降低交易成本。法官与管制者的主要区别，在于后者较容易采用惩罚违规者的激励；而与管制者相比，法官更为独立而难以驱动。因此，在法官与管制者之间，存在这样的利益权衡：法官执法激励较弱但没有扭曲，管制者执法激励较强却可能发生扭曲。

3内部性的社会性管制。社会性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供他们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的规制(植草益，1992)。由此推知，社会性管制的一个重大特征是“横向制约”功能(Spuber，1989)。这就是说，社会性管制并不针对某一特定的产业行为，而是针对所有可能产生外部不经济或内部不经济的企业行为。任何一个产业内任何企业的行为如果不利于改进社会或个人的健康、安全，不利于提高环境质量，都要受到相应的政府管制。在社会性管制的研究中，外部性成为环境管制、公害防治和产业灾害的原因，而内部性用于解释消费者保护、生命安全以及健康与卫生的管制(Spuber，1989)。我们的分析表明，对于内部性的社会性管制机制，存在如下的替代关系：当市场机制因信息不对称而失灵，政府提供的信息可以起到替代的作用；当市场交易中的产权因信息不对称而难以界定清楚，政府的制度和技术创新可以起到替代的作用；当市场秩序因不诚信而混乱，完善的法律制度可以起到替代的作用；当法律因立法者的知识缺乏而不完备，监管机构的主动执法可以起到替代的作

用；而当法院的被动执法因交易成本太大而难以激励，激励管制机构执法可以起到替代的作用。与其相对应，政府内部性管制的主要目标，一是实现市场信息的完全和对称分布。在市场不能提供信息或提供信息成本很高时，社会性管制可以发挥潜在的作用。二是实现产权在事实上的明确界定。政府通过有关健康与卫生的食品、药品和医疗服务产品，有关生命安全的职业卫生与安全以及消费品质量等制定标准，使得产权中有价值的“属性”(properties)(Barzal，1989)，从而交易中潜在的“收入流”(revenue stream)(BarzM，1989)以及与之对应的“权利束”(BarzM，1989)就得到事实上的界定。最后，不断完善法律，增强法律的阻吓作用。社会性管制通过不断完善法律体系，对厂商行为进行特许、限制和禁止，并通过执法激励对违法的严惩，有效减少人们在环境、工作场所和产品消费中的风险，最大限度地减少内部性的产生。

三、内部性社会性管制机制的优劣

内部性社会性管制主要通过颁布法律和制定统一的标准，并通过强制执行的方式来实现。和自由市场交易与普通法相比，社会性管制在减少内部性方面具有如下优势：

1在降低交易成本上具有显著性。一是通过管制激励，降低交易成本。市场交易在本质上是合约交易。而合约可以是明示的也可以是隐性的，市场中隐性合约被违背是常有的事。当合约被违背时，逐个诉诸法律的成本高昂，这时，激励管制机构执法就成为很好的替代。因为在缺乏明确合同的情况下，管制激励可以发挥与合同法相类似的作用，其效果不仅与法律责任相同，而且交易成本来得更低。二是通过主动式执法，降低交易成本。随着市场和技术的变化，长期演变而来的标准程序可能不适合新的情况，要求法律制度做出相应的调整。但不完备法律的调整具有滞后性，法院会由于没有可使用的法律，难以解决市场上新出现的侵权行为。主动式执法的作用在于弥补法律框架和法律执行之间的断层，因为管制机构具有集准立法、准司法和行政“三权合一”的职能(Posner，1986)，它可以及时地根据新情况制定适用的法规和标准，并据此进行执法管制，弥补现行法律空白，降低交易成本。三是通过明晰产权，降低交易成本。社会性管制通过制度和技术创新，不断实现产权在法律上和事实上的明确界定，从而，在另一极上，不断实现市场信息的完全和对称分布，不断降低交易成本。最后，通过发挥管制的专业化和规模经济优势，降低交易成本。社会性管制能建立一支通过分工，把精力专注于特定技术领域的专业化技术队伍。而法院和法官没有这一优势。社会性管制正是以行政执法优势替代传统的法院执法，有效消除内部性的侵权纠纷。

2在生产信息上具有规模经济性。市场、法院、管制机构都可提供信息，但管制机构在收集、生产、传播信息方面具有优势。首先，它能动用优势资源对市场进行准确的调查和取证。管制机构这种在信息生产上的优势，为低成本的管制规则的制定，管制法律法规的执行以及为管制过程中出现的问题进行公正、公平和公开的裁决打好基础。其次，信息的公共产品属性，使得信息适合于政府生产。由专门的管制机构集中生产、收集并提供有关产品质量、安全、卫生和工作场所安全的信息，可以获得规模经济效益。特别在一些新技术、新工艺的领域，由专职的管制机构来处理该领域的内部性问题，其专业化优势更为突出。最后，管制使信息公开标准化。在那些不能依靠竞争来诱使私人信息显示的市场中，政府管制可以通过建立标准的披露规则和条款，强制性地要求企业披露有关产品质量、价格和合同条款等方面的内容，从而降低消费者的市场搜寻和决策成本。

虽然社会性管制在减少内部性方面具有优势，但也存在缺陷。深刻认识社会性管制的劣势对合理界定社会性管制的作用范围和程度，具有重要的意义。社会性管制的劣势主要表现在以下几点：

1限制可获得产品的市场选择，致使个人的消费偏好得不到满足，进而降低社会福利。管制作用于市场，任何能有效制约消费者或企业选择的管制肯定会影响市场均衡。社会性管制的横向制约功能，使它渗透到消费者和厂商采取的每次消费或雇佣决策之中，从而限制了市场交易的自由选择。比如在产品市场上，对产品数量、质量、耐久性及安全方面“一刀切”式的管制标准的设立，就会“限制企业可能生产的商品数量和范围，而对企业可能生产的商品数量和范围的限制也就相应地减少了消费者对可获得性产品的市场选择，进而导致个人的消费偏好得不到满足和社会福利水平的降低”(Oi，1998)。而对工作场所安全的管制会使雇主对安全问题过分关心，雇主对安全的过分关心，就会导致较高的商品价格和较低的就业水平，从而使消费者和员工的福利受损。社会性管制旨在通过命令和管制来直接配置资源，以确保生产出政府认为应当生产的产品(如良好的空气质量、安全和卫生)，因此，有人认为社会性管制是“试图以牺牲市场物品为代价来增加非市场物品的供给”(Burgess，2003)。

2延缓新产品的上市周期，减少新产品的创新租金，从而削弱产业竞争力。社会性管制的这一弊端在食品药品安全管制中表现得特别明显。以美国为例，美国食品药品管理局(FDA)的主要使命是通过管制药品的试验和发放许可证来控制药品的安全和有效性。药品在销售之前必须经过检验，FDA制定检验的标准，制造商进行药品检验并向FDA提供信息。FDA的检验从动物开始，通过动物检验以发现是否存在潜在的危险；通过动物检验后才可以进行临床人体试验，以证明它对人类的安全有效。检验会减少批准不安全或无效的药品的风险，并产生如何适当使用药品的更多信息。但药品检验程序时间很长，检验的成本高昂，这些检验会延缓新药品的面市周期，降低开发新产品的创新动力。而“销售滞后缩短了专利产品的有效寿命，因而减少了创新租金，削弱了研发能力，降低了产业竞争力”(Grabowski＆Vernon,2000)。

3管制技术双刃性的发挥，导致人们疏于防范，产生管制的道德风险。信息不对称条件下的安全管制，主要通过生产技术的提高来改进产品的安全性能，比如在汽车安全管制中安全带的使用降低了使用者的死亡率，但一旦驾驶员扣了安全带就产生超速行驶的动机，导致乘车人和步行者丧命率的提高，从而减少了管制收益；在食品、药品和生产安全的管制中也存在同样的管制道德风险。由于“技术条件下的安全管制或强制性的公共保险，既可能导致工人对安全预防掉以轻心，而且它也没能对企业预防事故发生提供充分的激励”(Rea，1981)，因此，“安全机制的危险不仅在于简单地降低消费者行为的最优选择，而且是误导相关危险的一种诱因，还将导致预防安全行为的进一步降低”(Viscusi，Vemon&Harrington，2004)。这就提醒人们，健康、卫生和安全管制不仅仅只是一个技术问题，个人行为在其中起着直接的作用。在这种情况下，提高人们对社会性管制事故的认知和判断能力，就显得非常重要。因此，社会性管制应通过危险警示和安全训练去优化个人的防范行为，不断提高管制收益。

四、结论

通过以上分析可知，信息不对称的加深和交易成本的高昂，使得对内部性的管制日益加强。在内部性的管制中，市场机制、法律机制和社会性管制存在一定的替代关系：市场机制不能实现市场信息的完全和对称分布，社会性管制可以起到替代作用；法律机制不能明晰产权，并且，法律不完备，又是被动执法，而管制的制度和技术创新以及激励管制机构主动执法可以起到替代作用。与自由市场和普通法相比，社会性管制在降低交易成本，减少风险以及生产和传播信息方面的优势，在降低消费者福利、削弱产业竞争力以及产生管制的道德风险方面的劣势，又为社会性管制提供了作用边界。在现实的管制实践中，我们不能片面夸大某一机制的作用，而应在优化管制机制的基础上，合理配置管制机制，对内部性实行综合管制。我国处于经济转型期，假冒伪劣商品给社会健康和安全带来十分严重的危害，恶性安全生产事故频繁发生，严重程度触目惊心，负内部性比比皆是。同时，也正是我国经济的加速转型，市场体系不完善，法律体系不健全，因此，强化内部性的社会性管制是一种必然选择。

责任编辑吴晓妹