论问题区域识别的基本前提与制度保障

彭　澎

摘要：问题区域识别在中国是一个崭新的、亟待全面深入研究的课题。对问题区域识别的基本前提与制度保障问题的一般性总结和探讨，将有助于为中国问题区域识别实践的统一、规范开展提供相应的重要指引。现有的国际经验充分表明，考虑到问题区域识别的目的和特点，要确定合理的、具有操作性与可行性的问题区域框架，必须首先从职能机构的设置、标准区域的划分、问题区域识别程序的确立和相应法律法规的制定与完善这四大方面为问题区域识别提供前提条件与制度保障。

关键词：问题区域识别；职能机构；标准区域；识别程序；法律法规

中图分类号：F061.5文献标志码：A

在识别问题区域的基础上制定和实施有效的区域政策，早已成为发达世界内广泛认可的政策实践行为。在西方发达国家，识别问题区域的实践虽自20世纪30年代便已开始，但围绕这一主题的研究较少，且缺乏对现有经验的一般总结和理论提升，迄今远未形成清晰的、系统的一般研究框架。伴随发展阶段的跃进，无论是从国内还是国际的角度来看，问题区域识别在中国都具有十分重要的现实意义：其一，中国经济发展现阶段落后区域、萧条区域、膨胀区域等不同类型问题区域的持续显现构成了问题区域识别的客观依据；其二，问题区域识别是加强和完善中国区域管理的必然要求；其三，以问题区域识别为基础有效发挥政府区域调控职能将有利于中国在科学发展观的指导下构建社会主义和谐社会与实现可持续发展；其四，问题区域的识别有利于在全球化和区域一体化浪潮迅猛发展的背景下，中国培育形成更多的具有国际比较优势的区域，增强在世界经济体系中的综合竞争力。然而，问题区域识别在中国尚是一个崭新的、亟待全面深入研究的课题。本文将在阐明问题区域、问题区域识别的含义及其特点的基础上，重点结合国际经验从职能机构的设置、标准区域的划分、问题区域识别程序的确立和相应法律法规的制定与完善四个方面对问题区域识别的基本前提与制度保障问题进行一般性的探讨，以期为未来中国问题区域识别实践的统一、规范开展提供相应的重要指引。

一、问题区域识别的含义与特点

在界定问题区域的基础上，明确问题区域识别的含义和特点，是深入进行问题区域识别研究的极为重要的概念基础和抽象依据。尤其是问题区域识别所具有的一些显著的总体特征，在很大程度上决定并深刻地影响着问题区域识别的前提条件与制度保障因素。

(一)问题区域的内涵与外延

问题区域(problem regions)是指“由中央政府区域管理机构依据一定的规则和程序确定的受援对象，是患有一种或多种区域病而且若无中央政府援助则难以靠自身力量医治这些病症的区域。”问题区域既是区域问题突出的地域空间，更具有区域政策作用对象的属性，是一种“政策空间”。

西方学者一般基于区域病理学诊断而将区域内部的经济问题归结为落后病、萧条病、膨胀病三类。与之相对应，问题区域有三种基本类型，即落后区域、萧条区域、膨胀区域。本文的研究主要针对这三类典型的问题区域。

(二)问题区域识别的含义与特点

问题区域作为一种特殊的经济区域。)，非“自然实体”的本质属性使其界限并非客观呈现、一目了然，因此需要依据一定的目的、标准和规则由主观识别加以确认。问题区域识别(identification of problem regions)，一般也称为问题区域指定(designation of problem regions)，是指中央政府区域管理机构依据一定的规则和程序对问题区域界限进行辨识和划定。

由问题区域的定义可知，问题区域识别的直接目的是明确区域政策的空间作用对象，增强区域政策的空间针对性。进一步来看，问题区域识别的最终目的则是为了充分发挥区域政策在扶持、改善问题区域发展与促进区域经济关系协调方面的积极的空间效应。

问题区域识别具有以下两个突出的特点：

1以“自上而下”为主导。这是指其更多地体现了国家意志、国家总体发展目标与战略部署，由“上”发动，并且其决策权一般由中央当局(包括中央政府、国家立法机构等)掌握。从这一意义上说，问题区域识别具有较强的刚性。这种“自上而下”主要基于两点重要原因：第一，问题区域识别反映了国家层面上处理区域问题的总体要求，具有全局性、战略性意义。第二，问题区域识别的结果将决定一区域的发展能否获得外部支持以及支持的力度，从而直接涉及到区域利益的空间分配和转移。若依赖于“自下而上”的分散决策，出于对区域经济利益的追求，各区域很难自动就问题区域识别的标准、结果等达成妥协，或者最有可能出现“问题区域”泛化的景象。但要指出的是，问题区域识别并不排斥“自下而上”，而是需要结合后者。

2为应用型经济区划而非认识型经济区划。换一种角度看，问题区域识别属于经济区划问题。特殊之处在于，问题区域识别是由中央政府区域管理机构在分析区域发展现状的基础上展开的，其过程和结果通常需要立法机构的参与和认可。该种经济区划对一国政府具有现实的操作意义，需要为实际部门所采纳，并服务于实践目的。因此，根据经济区划的目的，问题区域识别是应用型经济区划。它不同于认识型经济区划，即学者为达到自身的研究目的而按照特定标准进行的区划过程。

世界各国在识别问题区域时所采取的具体做法迥然不同。但无论实际的问题区域识别工作如何进行，现有的实践经验充分表明，考虑到问题区域识别的目的和特点，要确定合理的、具有操作性、可行性的问题区域框架，必须首先具备一些前提条件和制度保障因素。概括而言，主要包括四个方面：职能机构的设置、标准区域的划分、问题区域识别程序的确立和相应法律法规的制定与完善。下文将分别论述。

二、问题区域识别职能机构的设置

问题区域识别以“自上而下”为主导的特点决定了问题区域识别需要中央政府层面专门的职能机构负责。这是成功开展问题区域识别活动的重要体制保障。

(一)区域管理机构设置的不同模式

由于不同国家的社会、经济、政治制度和历史文化背景存在差异，中央政府区域管理机构的设置方式不尽相同。一般而言，其设置模式可以归纳为三类，即分立的职能部门模式、专门的职能部门模式和联合的职能部门模式。。不同的设置模式以不同的制度结构自上而下影响和调控着区域经济发展。

(二)问题区域识别机构的具体安排

根据发达国家的实践经验，上述三种区域管理机构设置模式中，后两种模式较为理想且各有所长，是完善区域管理、区域政策的首选载体形式。在选用这两种模式之一设立了分工合理、职能明确的区域管理机构后，问题区域识别的主体便较易落实。

在专门的职能部门模式中，专门设立的、特定

的中央政府机构，如法国的DATAR，便是中央政府中负责问题区域识别的机构。在联合的职能部门模式中，则由参与联合的某一中央政府部门承担问题区域识别主体的角色。例如，在英国，长期由贸易与工业部(Department of Trade and Industry)负责问题区域识别，目前则由重组后的商业、企业与管理改革部(Department for Business，Emerprise&Regulatory Refom)负责。两种模式中国家层面问题区域识别的决策和管理机构的安排，既有着大致相同的一面，又存在着某些相异之处。其问题区域识别主体都十分明确，不存在缺位问题，并且主体机构单一化。但一般而言，前者问题区域识别职能机构的独立性和权威性要相对强于后者。这主要是因为，后者更需要获得其他联合部门的认可，在协调相关部门意见的基础上确立国家统一的区域政策作用框架。

三、问题区域识别空间基础的形成

——标准区域的划分

标准区域(standard regions)，并非各国在区划实践中的统一用语，基本上不同的国家对应有不同的具体称谓。从本质上看，标准区域属于规划区域，具有规划区域的一般特征；从形式上看，标准区域通常具有被标准化并被统一编码的名称，其空间范围较为稳定，调整周期相对较长；从应用性来看，标准区域主要是服务于制定和实施区域政策与区域规划的区划体系。

标准区域的划分是进行问题区域识别、建立问题区域框架的一个重要前提和空间基础。其本身是一个相对独立且较为复杂的经济区划问题。因而，本文在此不对其作全面细致地分析，主要讨论两方面的内容，即标准区域划分的原则和思路。

(一)标准区域划分的原则

中国老一辈著名区域经济学家周起业教授在分析多个国家经济区划经验的基础上，总结出了综合经济区即一级标准区域划分所遵循的三条基本原则：①综合经济区必须是一个专业化与综合发展相结合的区域。②综合经济区是由中心城市与其腹地结合组成的区域。③各级经济区的界线应尽可能与行政区的界线一致。张可云教授认为，标准区域的划分应依据六条主要原则：①同质性；②内聚性；③行政可行性；④历史性；⑤系统性；⑥完整性。

综合上述分析并结合一些国家划分标准区域的实践经验，本文认为，标准区域划分的一般原则应包括：①匀质性或称区内一致性，即同一区域内各地区之间在某些特定的方面具有显著的一致性；②内聚性，即每个标准区域都应有一个经济中心，它既可以是一个城市也可以是一个城市群、都市区，并且以经济中心为核心标准区域内各地区之间相互联系密切；③行政可行性，即标准区域界线应尽可能与行政区划界线相吻合，保证行政地域单元的完整性；④规模平衡性，即各个标准区域之间在经济实力、人口、面积等方面应尽可能相近，避免差异过分悬殊；⑤历史沿承性，即标准区域的划分应考虑地区间历史形成的社会经济联系、乡土情感和历史边界；⑥国土全覆盖性，即标准区域范围的总和必须覆盖一国的整个国土面积；⑦层级性，即标准区域应是一个多级区域体系，这体现了区域的特征之一，即系统性；⑧非重叠性，即同级标准区域之间在地域范围上不宜交叉重叠；⑨生态性，即标准区域的划分需要适度考虑自然边界，兼顾生态环境效益。

需要说明的是，以上各项原则往往并不完全一致，甚至可能产生矛盾，因而在具体区划实践中应通过分析对比，综合权衡，遴选出最适宜的主要原则。同时，以上各项原则是对各级标准区域划分原则的综合概括，具体落实到各级标准区域，其适用的原则可能有所差异。

(二)标准区域划分的思路

基于对划分原则的不同偏向，标准区域的划分可有多种不同的思路，其中三种常见的思路如下：

1从同质性出发划分

该思路主要是根据经济发展水平、经济结构、社会与文化特征的相似性划分标准区域。例如，美国的八大BEA区域就是基于同质性划分的。一些国家在实践中有时着眼于趋同性的聚类分析方法，将具有较高的经济社会一致性的地域分类聚合成不同层次的标准区域。一般而言，按照同质性划分的标准区域的层级较少，单个区域的范围较大。

2依据经济中心及其影响力范围划分

以城市(或城市群、都市区)为中心进行划分，是西方发达国家经常采用的一种自下而上的标准区域划分思路。其中最为关键的是确定经济中心的影响力范围。这主要基于赖利的零售引力法则的康维斯断裂点理论，具体计算公式为：

上式中，di；表示相对于经济中心i而言经济中心j的影响力范围，Dij表示两经济中心之间的距离，Pi、Pj分别为经济中心i、j的人口数。在实际运用中，通常对人口指标进行修正，用反映经济中心实力的指标如GDP和上下班通勤量、电话流量、地方报纸发行量等流量指标代替人口指标进行分析。

此外，还采用其他较为复杂的流分析方法，结合前述常用的流指标确定经济中心的影响力范围。在按照经济中心的影响力范围大致确定标准区域界线后，一般还需要根据行政区域界线作适度的调整。同时，也需要依据现实的经济联系，特别是区域分界处的流量情况，对标准区域划分方案进行修正。美国自1977年以来大力完善的由成分经济地区(component economic areas)、经济地区和区域经济地区组合(regional economic areasgroupings)三个层次构成的标准区域体系是运用该思路的典型代表。

3按政治规范性划分

该思路主要是根据政治意愿、行政可行性等因素划分标准区域。因为标准区域作为典型的规划区域，实际上也是区域一致性源于政治或行政调控需要的一类区域。运用该思路时，通常一国或地区现阶段所施行的具有历史沿承性的行政区划成为划分的首要基准。例如，英国和法国的标准区域的划分就极为重视行政因素，特别是在法国，其1959年建立的21个规划区域，在很大程度上是对现有行政边界的妥协，而很少考虑区域内部的功能联系。另如，欧盟的NUTS标准区域体系，主要是遵循规范性标准、依据成员国习惯性的行政区划界线确定的，以支持数据的可获得性和欧盟区域政策的实施。

四、问题区域识别程序的确立

明确问题区域识别的程序是具体落实并规范问题区域识别实践行为的一个十分重要的前提条件。问题区域识别程序的确立与运作则要求首先明确问题区域识别原则，因为后者对于前者而言发挥着重要的引导和约束作用。

(一)问题区域识别的基本原则

从世界范围看，各国在进行问题区域识别时所确立的具体原则各不相同。但结合问题区域识别的目的、特点和现有的实践经验可以概括出，问题区域识别应遵循目标导向性、简洁性、行政区界相对完整、规模适当、灵活性、动态调整这六项

基本原则。

1目标导向性原则

这一原则具有两层含义：一是指问题区域识别的最终结果应尽可能使那些实际存在较为严重的区域问题、遇到相当程度的经济困难而需要外部援助的地区都能成为区域政策的空间作用对象；二是指问题区域识别的最终结果应尽可能保证只有前述地区才能成为区域政策的空间作用对象。进行问题区域识别主要是为了明确区域政策的空间指向目标，增强区域政策的空间针对性，扶持问题区域从根本上解决区域发展问题。因此，需要通过积极的倾斜使那些最需要援助的地区获得基本的受援资格。同时，政府的财力有限，若最终确定的问题区域框架将许多本不需要政府援助的地区纳入其中，致使其所覆盖的范围过大，则援助资源将被过度空间分散化，区域政策效力将被较大程度的削弱。因此，目标导向性是问题区域识别的首要原则。

2简洁性原则

问题区域识别体系的设计应尽量简洁化，从而有利于提高识别效率，降低政府和其他相关利益者的时间和资金成本。例如，应避免使问题区域的识别程序过于繁琐；在识别指标选取方面，应力求使所采用的识别指标既少而简单又具备高度的概括性、典型性和导向性。问题区域识别应在贯彻简洁性原则的同时实现对区域政策空间作用目标的最准确定位。

3行政区界相对完整原则

问题区域识别应依托现有的行政区划，尽量保持现有行政区域界线的完整性。这主要是因为：一方面，区域政策积极的空间干预作用的发挥离不开相关地域行政当局的支持，使问题区域界线尽量与相应层级的行政区划界线相一致，有利于落实问题区域发展政策措施的执行主体；另一方面，在识别问题区域时保持现有行政界线的完整性，也可有效避免因资源的跨界分配或跨界区域政策项目的实施而可能引发的区际矛盾。

4规模适当原则

这是指划定的单个问题区域的范围应适当。在识别问题区域时大致有两种思路；一是使问题区域仅覆盖纯危机地区，二是将邻近纯危机地区与其有密切联系的地区也纳入其中。从时序上看，通常是先采取第一种思路，而后再引入第二种思路。在进行问题区域识别时，应结合实际情况评估这两种思路的适用性和可能产生的发展效果，以确定合适的问题区域范围。同时，在采取第一种思路时，应尽可能使确定的问题区域达到区域经济发展的最小规模要求、具备一定的发展潜力，从而便于其在政府的外部援助下通过内因的驱动实现区域的自我可持续发展。

5灵活性原则

虽然问题区域识别总体上具有较强的刚性，但也需要具备一定的灵活性。特别是在确定问题区域识别标准时，许多国家往往基于社会动机或政治动机而考虑一些特殊的因素、灵活设置附加标准。例如，向某些少数民族地区与特定种族人口聚集地倾斜，平衡指定的问题区域在不同区域内的分布，将纯危机地区的邻近地区适当纳入区域政策作用对象范围内等。

6动态调整原则

首先，区域的动态演变特性决定了问题区域识别需要遵循动态调整原则。随着原有问题区域发展境况的改变、区域问题的变化、国家和区域发展阶段的演进等，在问题区域识别的基本空间单元、标准与指标、问题区域的类型与边界、范围等方面都需要适时地进行合理调整。其次，政府援助能力的变化往往需要相应地调整问题区域框架。再次，为避免因区域政策空间作用对象固化而产生的激励不足问题，也需要在问题区域识别中引入动态调整原则。

(二)问题区域识别的一般程序

在问题区域识别原则的引导和约束下，问题区域识别的程序以直线形式渐次推进，然后通过一个回路循环往复，并由此保持长期的稳定性。一般而言，问题区域识别的程序由图中所示的七个步骤构成，通过动态调整机制得以循环。其中，从第一步开始便要求有反映区域实际发展情况的较为全面、翔实的信息、数据的供给，并且对有关区情信息资料的依赖将贯穿于整个问题区域识别程序之中。

1明确问题区域类型、特征与赋予统一的名称

在启动问题区域识别程序时，通常先依据区情信息分析区域问题的性质、特征、成因、影响等，进而明确客观存在的问题区域的类型及其特征。对问题区域类型的划分(包括依受援等级的划分)直接影响到问题区域识别程序中的后续步骤。为规范区域政策的作用对象，区域政策机构还通常统一赋予问题区域以正式的官方名称。如英国的“开发地区”(development areas)、比利时的“开发区”(development zones)、丹麦的“普通开发区域”(0rdinary development regions)与“优先开发区域”(priority developmem regions)等。

2选定基本空间单元

在识别问题区域时，不同国家所选取的基本空间单元存在差异。在划分标准区域的基础上，各种不同层级的行政地域单元或劳动力市场区等都曾被作为基本空间单元。基本空间单元的选择，主要应考虑区分地区发展状况的有效性和数据的可获得性等。不同类型的问题区域往往基于不同层次的标准区域选择基本空间单元。自20世纪70年代中期以来，选择小规模地域单元成为识别问题区域时普遍采用的做法。

3确定识别指标、标准与识别方法

在明确问题区域类型、特征与选定基本空间单元的基础上，则可确定不同类型问题区域的识别指标、标准与识别方法。识别指标、标准与识别方法是实际操作层面具体得出问题区域识别结果的技术工具，是决定问题区域识别结果的最重要的因素。因此，该步骤是问题区域识别程序中的一个核心环节和最复杂、技术要求最高的内容。指标、标准的选取总体而言应倾向于实用主义的选择。在政府干预目标的约束下，一般应基于科学性、可获得性、简洁性、可接受性、可比性和动态性六项原则，并根据不同类型问题区域的基本特征、现有的指标与标准选取经验等，合理确定能获得最优识别结果的指标与标准。通常识别如落后区域和萧条区域两类问题区域从匀质区域出发，合理选用加权指数法、量图分析法、聚类分析法、因子分析法和社会地区分析法等应用频率较高的方法；识别膨胀区域则从功能区域出发，基于以图论法、分组分解聚类分析法、模糊聚类分析法为代表的流分析方法和以引力模型、潜能模型、黑白相互作用模型为代表的空间相互作用分析方法。

4规定空间覆盖程度

为有效遵循问题区域识别的首要原则即目标导向性原则以及保证政府资源的有效支撑性，一般需要利用上一步确定的识别指标、标准与识别方法预评估问题区域的基本分布情况或参考前一时期确定的问题区域框架，据此明确规定问题区域的总体空间覆盖程度和不同类型问题区域各自的空间覆盖程度。衡量空间覆盖程度的常用标准有两个：问题区域人口占全国总人口的比例；问题区域面积占全国国土总面积的比例。对于不同国家而言，需要根据各自存在的区域问题和问题区域的实际情况、政府援助能力的大小等

合理规定区域政策空间作用目标在空间覆盖上的比例值域。

5具体进行识别并得出初步的识别结果

以前述步骤为基础，利用指标数值、标准和选定的技术方法具体展开问题区域识别活动，得出政府指定的问题区域的初步清单和边界、空间分布范围。其中包括依据基本标准和一些附加标准进行识别。

6对初步的识别结果进行分析调整

上一步骤初步得出的问题区域清单，还需要进一步与实际区情相对照。特别是由于地方政府和民众对区域发展的现实及其需要最为了解，并且考虑到问题区域框架需要获得广泛的地域认可，因此，对问题区域清单的调整应纳入社会公众参与与意见反馈的环节。在此基础上，问题区域识别的职能机构确定最终的问题区域清单及其边界、空间分布范围。

7以法定程序和立法形式确定问题区域框架

最后，问题区域识别的职能机构所确定的最终问题区域清单及其边界、空间分布范围，需要呈交国家立法机构获得通过。同时，尽可能以法律法规为载体，赋予其合法地位和权威性、稳定性等特征。

此外，依据问题区域识别的动态调整原则，需要适时调整问题区域框架，进而启动新一轮的问题区域识别程序。为便于政府进行合理、适度的财政预算规划，并引导区域经济微观主体产生较为准确、稳定的政策预期，应考虑结合区域政策规划期引入定期调整机制。

五、问题区域识别相应法律法规的制定与完善

法律法规作为一种正式的制度约束，不仅赋予问题区域识别以合法生命，而且也为规范问题区域识别活动构筑了基本的准则框架。应通过制定与完善相应的法律法规并结合实施机制使问题区域识别获得严格的制度保障。

(一)问题区域识别法制化的必要性

一般而言，以法律法规为代表的法律调控手段具有四点突出优势，即普遍的约束性、严格的强制性、较强的稳定性和明确的规定性。用法律手段调控和约束作为区域政策范畴内一项重要内容的问题区域识别活动，使其具有鲜明的法制原则性，是借助法律制度的总体优越性满足问题区域识别的特殊性质与需要的必然要求。这主要体现在以下三方面：

1法制化有利于增强问题区域识别工作的权威性、稳定性、连续性

区域政策是旨在促进区域经济发展和区域关系协调的一项重要的公共政策，具有显著而深刻的空间意义，并能充分反映政府对区域发展的调控能力。问题区域识别解决的是区域政策空间作用对象问题，其直接影响到区域政策的成效，具有全局性和基础性特征。因此，需要借助法律工具突出问题区域识别工作的重要性，并体现政府在该方面决策的权威性。同时，也需要通过制定和完善相应的法律法规，巩固问题区域识别的强制力和权威性所根源的制度基础。此外，法律法规的相对稳定性和继承性，也有利于使问题区域框架在一定时期内保持相对稳定，即使有所调整，变动前后的框架仍具有一定的连续性。

2法制化是提高问题区域识别的科学性和规范性的需要

问题区域识别是一项十分细致而又复杂繁琐的重要政策实践活动，因此需要有科学合理的规则和程序加以指导和约束。在充分调查研究的基础上，以科学性和可行性为主要准则，对问题区域识别标准、程序、调整机制、最终方案等具体内容进行全方位的统一规定，可以用法律法规的指南作用和强制效力避免实践中的盲目性、随意性，提高实际操作过程的科学性和规范性。

3法制化是兼顾自下而上的原则，提高问题区域识别决策民主化程度的需要

问题区域识别符合区域政策“高度集中化”的总体特征，以自上而下的原则为主导。同时，在具体实践中又往往要求融入自下而上、上下互动的原则。将问题区域识别纳入法制化轨道能够有效满足这一要求，提高问题区域识别的民主参与性、公正性和可行性。这主要体现在：其一，地方政府和民众对区域发展的现实及其需要最为了解，最有权就问题区域识别标准和最终结果等发表意见，而法律法规的制定和变更过程通常包含听取公众意见和民主决策的环节。其二，问题区域识别直接关系到区际利益分配和区际关系的协调，因此需要获得国内各地区政府和民众对该项工作地域公平性的认可，而法制化过程具有相对透明性、民主性，有利于较好地平衡和协调区域利益关系，使问题区域框架获得广泛的地域支持。

(二)支撑性法律法规应解决的主要问题

通过制定和完善相应的法律法规，为问题区域识别提供法制化保障十分必要。区域政策较为成熟的西方发达国家的实践经验已提供了较有说服力的现实证据。如德国的《改善地区经济结构共同任务法》(1969年)；英国的《特别地区法》(1934年)、《工业布局法》(1945年)、《地方就业法》(1960和1963年)等；美国的《地区再开发法》(1961年)、《公共工程与经济开发法》(1965年)；欧盟不同时期的结构基金规定等都对问题区域识别问题作了相应的陈述和规定。虽然各个国家的法律法规所涉及的具体内容不尽相同，但涵盖的事项范围存在着明显的交叉之处。

根据问题区域识别的要求，并结合相关的国际经验，专门针对或涉及问题区域识别的支撑性法律法规一般应明确规定的主要事项有：(1)问题区域识别的重要性和目的。旨在提高社会各界对问题区域识别的认识，使问题区域识别工作能在广为关注的氛围中认真展开。(2)问题区域识别的主体，即负责机构。以便该机构明确履行相应的职责，组织落实具体的操作过程，并与横向、纵向的相关机构建立良好的分工协作关系。(3)问题区域识别的原则、标准。这通常是相关法律法规中围绕问题区域识别最为核心的内容，因此需要具体澄清每一项原则或标准，特别是对某些具有弹性的定性标准需要作进一步说明。(4)问题区域识别的程序或技术路线(包括基于的空间单元等)。这是使问题区域识别程序化、规范化的重要体现。(5)问题区域识别的调整机制，包括调整的依据、时间期限、程序等。(6)职能机构识别出的具体问题区域名单。这是识别或调整过程的直接产物，通常是最受关注也最易引发争论的内容。

在使问题区域识别的上述重要事项有法可依的同时，需要建立有效的实施监督与保障机制。这两方面相结合，将共同从法制层面为问题区域识别构筑较为牢固的制度基础，从而有利于国家区域管理机构在合理识别问题区域的基础上充分发挥区域政策的积极作用。

责任编辑吴晓妹