试述公共行政价值研究的凸显、意义及其当代内核

王晓燕

摘要:公共行政价值是公共行政的灵魂和旨归,但是长期以来,公共行政价值却是一个被人们所忽略的公共行政哲学问题。本文论述了公共行政价值研究日益凸显的背景和对其进行研究的意义,旨在阐明公共行政价值在当代条件下的内核,希望能对我国转型期的政治经济社会和谐发展给予启示。

关键词:公共行政价值;意义;当代内核

中图分类号:C931.2文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)17—0037—02

一、公共行政价值研究日益凸显的背景

公共行政价值是公共行政实践的核心和灵魂,可以说它是与公共行政实践相伴而生的。关于对公共行政价值的关注由来已久,可以说在公共行政这门学科诞生之时就有学者对公共行政价值进行研究。比如公共行政学的创始人威尔逊说过:“行政学研究的目标在于了解:首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次,政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[1]从公共行政学的鼻祖威尔逊先生所设想的行政学研究的目标可以看出,公共行政价值与公共行政是相伴相生的。政府能够适当的和成功的进行什么工作,这本身就需要政府做出一定的价值判断。在传统公共行政时代,由于官僚主义盛行、公共行政效率极其低下、政府严重腐败等现象使得当时的学者把更多的注意力集中到提高政府的效率上来,这在当时有着合理性。但是随着经济的发展、社会的进步,尤其是当人类进入20世纪后半叶时,整个世界几乎处于一种急剧变革和纷扰不安的时代。随着科学技术的迅猛发展,经济发展水平得到了很大的提高,但是与此同时,社会问题也日益增多。随着社会转型步伐的加快,政治丑闻、官员腐败等公共生活的乱象并未因效率的提高而减少,规范主义、效率主义的追求并不能确保行政行为主体沿着行政系统应然的价值目标始终如一地前行,公共权力滥用、公共行为异化现象时有发生。法律与制度规范的盲区,恰恰使传统公共行政效率至上的工具理性也面临着重重危机。正是在这种背景下,1968年高举“社会公平”的新公共行政标志着人们开始重新思考和研究公共行政价值。

“在不同时期,一种价值可能超过另一种价值,但就每一种价值观的合法性而言,它们之间没有拔河赛。”[2]如一位学者所言,“理论在一个国家的实现程度,决定于理论满足这个国家的需要程度。”[3]可以说,正是各国的公共行政实践催生了对公共行政价值的研究。

二、在此背景下进行公共行政价值研究的意义

(一)公共行政价值和学科研究

公共行政学还是一门年轻的学科,它不过百余年的历史,其自身在理论上还存在着诸多有待完善的地方。因此,长期以来,公共行政作为一门独立学科的研究地位还没有得到真正的确立。究其原因,关键在于公共行政的内核——公共行政价值研究的忽略。公共行政借了管理学的不少原理,人们更多的关注私人管理方法和技术在公共行政上的应用,却忽视了公共行政与企业管理领域的重大区别——追求的目标和价值不同。事实上,借用塞叶尔(wallaneeSayre)的话来讲:“根本上,公共与私人管理在所有不重要的方面上相同”。[4]公共行政如果不注重其内核的研究,终有一天也将不再作为一门学科存在。

(二)公共行政价值与公共行政实践

公共行政价值在一定程度上是公共行政实践合法性的来源,指引着公共行政实践朝对的方向前进。它规定并影响着政府公共政策规划的基本目标和方向,它塑造并影响着行政人行为。

另外,人们逐渐也认识到传统公共行政学的“效率至上”原则的不合理性并从理论和实践两个层面对其进行了反思和批评,强调效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来,关注人民需要,注重社会公平,改善人类的生活。这种价值观念将会影响行政人员的行为,提升自己的道德水平,并以崇高的品德影响公民从而产生意想不到的辐射效应。

三、公共行政价值的内涵及其在当代条件下的核心内容

当前对于价值的含义并没有一个统一的说法。马克思曾指出:“‘价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”[5],“人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性”[6]这一论述,对于公共行政价值的研究有十分重要的指导意义。有学者认为:价值是客体对于主体的意义,包括客体对于主体需要的满足和主体关于客体的绝对超越指向两个方面[7]。在此基础上,可以认为:公共行政价值是指公共行政活动(客体)对人类社会(主体)的积极意义或有用性,它是公共行政所追求的一种应然状态,反映了人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。可以说,公共行政价值是公共行政的灵魂和核心。[8]

新公共行政学的代表人物弗雷德里克森认为,“狭义的公共行政往往只注重效率和经济等管理层面的价值;广义的公共行政,除了重视管理的价值外,还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等的价值。”[9]新时期公共行政应该追求的价值应是社会公平、社会责任、公民的自由平等。

(一)社会公平

何为“社会公平”?何为公共行政的“社会公平”?“公平”一词本是社会心理学的一个概念,早在1965年美国著名社会心理学家亚当斯就曾从行为科学的角度提出了他著名的公平理论。他认为一个人不仅关心个人的收入(工资标准、奖金数量、工作成绩的认可以及其他因素)和付出(如个人的努力程度、付出劳动量的大小以及经验、知识的多少等),而且还关心自己的收入、付出与别人的收入、付出的关系,亦即人们不仅关心个人努力所得到的绝对报酬量,而且还关心自己的报酬量与别人的报酬量之间的关系,即相对报酬量。人能否受到激励,不仅会由于他们得到了什么而定,还会由于他们看到别人得到了什么而定,他们总是首先进行一番“社会比较”,全面衡量自己的收入和付出。从某种意义上说,工作动机激发的过程,实际上就是人与人之间进行比较、作出判断并据以指导行为的过程。如果一个人发现自己的收入和付出的比例相当,他就会心理平静,认为公平,于是心情舒畅,努力工作;相反,如果一个人发现自己的收入和付出的比例不相当或低于别人,他就会产生不公平感,内心不满,影响其工作积极性的发挥。[10]

在新公共行政学者看来,社会公平应该具有极其丰富的内涵,例如,弗雷德里克森就明确指出:“公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性,……它与自然权力或正义同义。”[11]

新公共行政学者认为政策公平地加以运作,不仅可以改变经济行为,而且还有助于效率的提高,强调公平与效率之间的协调与统一。

(二)社会责任

公共行政实践活动是为了實现公共行政价值,但是在此过程中又会创造出新的公共行政价值。公共行政的价值与社会责任是密不可分的。根据密鲁布诺克的观点,公共管理者应当有道德意识。公务员应当以公众利益为准绳,履行他们的誓言和民事责任。通过公共服务的道德和民事责任,应当体现出社会责任感。[12]依据瓦尔多(D.Waldo)的观点,公共责任主要包括以下十二项:对宪法的责任,对法律的责任,对国家的责任,对民主政治的责任,对组织规范的责任,对职责的责任,对家庭和朋友的责任,对自己的责任,对中介团体的责任,对公共利益的责任,对人类的责任,对宗教或上帝的责任。[13]公共责任是社会良好发展不可或缺的高尚品德,尤其是在现代社会,公民和官员都应该有高强度的责任感,促进社会向更美好的方向前进!

(三)公民的自由平等

有责任的公民实现社会公平,必须拥有自由平等权。在现代社会,这种平等自由权是以公民的广泛参与的途径来实现的。公民要能真正实现广泛参与又是以政府的民主透明为前提的。正如康特妮、马克·霍哲、张梦中三位学者所说:“新公共行政提倡在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与,它寻求增加在组织事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政,从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。”[14]在参与的理念下,乔治·弗雷德里克森还指出:公民参与模式包含积极的公民参与精神。主张公民精神的理论家认为,公民是有效的政府管理的基础所在。他们认为,公民参与已经改变了公共政策领域内传统的决策方式并成为民主行政的重要特征。因此,公民不只是一个自利的个体,应该以“提高公民参与精神”负起个人和集体公共服务的责任。

四、小结

传统公共行政时代已成过去,效率至上的原则也不再占据主导地位,公共行政加之研究成为一种学术热潮。在科技迅猛发展的时代,各种问题也层出不穷的接踵而至。面临重重危机,我们不得不重建公共行政价值,改变效率至上的原则,建立一个民主、负责、透明的政府,追求社会公平、社会责任和公民的平等自由,实现社会善治。

参考文献:

[1]彭和平等編译.国外公共行政理论精选[M].北京:中央党校出版社,1997.

[2]卢明.公共管理学管理范式的演进[J].中国行政管理,2001,(1).

[3]马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1972.

[4]参阅T·艾利森:《公共与私人管理:它们在所有非重要方面都基本一样吗?》载《公共行政经典著作集丛》.美国多塞出版社,第51页。

[5]马克思恩格斯全集(第19卷)[M].北京:人民出版社,1956.

[6]马克思恩格斯全集(第26卷)[M].北京:人民出版社,1956.

[7]卓泽渊.法的价值论[M].北京:法律出版社,1999.

[8]张富.公共行政价值论:意义、现状及可能[J].中山大学学报(社会科学版),2006,(3).

[9]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[10]丁煌.寻求公平与效率的协调与统一——评现代西方新公共行政学的价值追求[J].中国行政管理,1998,(12).

[11]弗雷德里克森.新公共行政学[M].美国亚拉巴马大学出版社,1980(英):6~7.

[12][14][美]康特妮,[美]马克·霍哲,张梦中.新公共行政:寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理,2001,(2).

[13]斯拉兹受(JD,Straus~).公共行政:道德与责任[M].纽约:林哈特·方丝顿出版公司,1985(英):331.

(责任编辑/彭巍)