总理可以做县官 县治就会有希望

笑　蜀

官至民国内阁总理的唐绍仪,晚年出任故里香山县县长,并不认为屈尊,反倒干得有滋有味,这故事早传为美谈。惜乎后继无人,美谈竟成绝响。

最近发布的中共中央一号文件,特别强调扩权强县,改市管县为省管县。这给了我们丰富的想象空间。精英回乡,反哺故土,这历史血脉或能重新接续?县政改革、乡村治理或能增加新的生力军?

“我们的家乡在希望的田野上”,这1980年代流行的歌调,反映了当时的乡村胜景。当时能有如此胜景,一个重要的原因,是邓小平、胡耀邦等主要领导人对引爆“文化大革命”的高度中央集权体制的反思,以及建立在这种反思基础上的权力下放。这强化了地方自主权,使得本土资源一定程度上能留在本土,滋养本土。

但1990年代中期之后,随着市管县的确立,高度中央集权的重新强化,局面逐步改观。高度中央集权集中的不只是行政权力,更有如一部抽血机,最大限度地抽取地方资源,尤其是地方精英。

最终的结果,就是地方的空心化和黑恶化。“退隐乡里”曾经是中国历史上常见的现象,地方精英大多出而为官,退而定居乡里,这不仅因为怀旧,更是因为故土适宜栖居,不仅有青山绿水可周游,有旧雨新知可邀约,而且乡村政治相对开放,只要愿意,就能以乡绅身份为家乡建设出力。这才有前总理做县官的美谈,而当时人们并不以为怪,因为这没有超出他们的经验范畴。

而在当下,地方的空心化和黑恶化,使乡村不再适宜栖居,甚至普通劳动力都留不住。资源愈贫瘠,对资源的争夺就愈是激烈和残酷。过去一年中,市县一级的群体性事件为什么颇多血腥意味,而不像爆发在大都市的群体性事件那样优雅和从容,只能从这里得到解释。

基础不牢,地动山摇。资源贫瘠的乡村成了社会矛盾和冲突最集中的地方,威胁到整个国家的稳定,以致需要中央政府集中两千多县官专门受训如何应对群体性事件。但是显然,县政不治不只是县官的治理能力问题,而主要是一个制度安排问题。或许正是基于此层考量,扩权强县继之而来。

先从财政体制上突破,再扩大战果,发展为以县为单元的行政改革,逐步为县松绑。这个思路无疑切合当下需要,大方向是对的。但具体操作上仍不乏推敲余地。县权不彰,县域经济社会发展处处受制,市管县固然难辞其咎,但不能全归咎于市管县,而主要应该由高度中央集权负责。市管县本身,不过是高度中央集权这庞大机器上的一个部件。单单松动这么一个部件,是否就能真正给县松绑,从而最大限度激活县域活力,其实是大可质疑的。

如上所述,县政要走上正轨,乡村要重新繁荣,需要千千万万个唐绍仪。而要千千万万个唐绍仪回归乡里,反哺父老,却不是纵向的扩权强县就能做到的。只是纵向的扩权强县,不免造成只有县官能治县的封闭格局,那么纵有千千万万个唐绍仪心仪故土,怕也是不得其门而入吧。

一个有着三千年文明史的古老国家,一个有着十三亿人口的国家,何愁没有人才,何愁没有地方精英担负乡村治理的责任?如果有一个相对开放的地方政治来最大限度地吸纳地方精英,又何愁县政不正?又何愁乡村不治?古今中外的历史都证明,这样相对开放的地方政治别无所出,惟自治而已。

推行以县为单位的地方自治,首先需要与县域民主相结合,已经推行到乡镇一级的人大代表直选,不妨升级为县级人大代表直选,并且是竞争性直选,通过这样的程序,来有效解决县官的政治授权问题,让从政变成一个受人尊敬的职业,让县官变成一种有尊严的职位。其次需要与县域公民组织的充分发展相结合,让地方精英能够各得其所,以多元的力量共同治理乡村,尤其以多元的力量来监督和制约政府。否则,只是纵向的扩权强县,在省级政权治理半径有限的情况下,已有黑恶化苗头的县级政权更易坐大和失控,县就很可能蜕变成一个一个土围子,最终陷入一放就乱、一收就死的恶性循环。

自秦以来,县一直是中国最稳定和最基本的政治单元,县政一直是国家治理的基础。但是近年来的中国现代化更多局限于城市化,而且是以城市利益为中心的片面的城市化,导致县政不治、乡村衰败积重难返。这就亟待以地方自治促成资源返乡,尤其促成精英返乡。精英返乡根本上说是文明返乡,是现代文明向乡村延伸最有效的渠道,是乡村现代化最重要的力量。从这个角度来反哺乡村,才是城乡平等、城乡共同发展的根本出路。县政改革,唯此为大。

(摘自《南方周末》)