改革开放前中国的效率与公平

[摘要]改革开放前,中国的相对经济效率的确处于逐渐下降过程之中,但即使是考虑到平均主义与特权存在,中国社会却处于相对公平状态。经济效率下降与社会公平程度的提高,原因与当时的经济体制、发展战略、分配政策以及社会保障安排等有关。在改革开放以来仍然未能从根本上解决效率与公平之间矛盾的大背景下,我们有必要从改革开放前处理经济效率与社会公平之间关系中认真吸取相关经验和教训。

[关键词]经济效率 社会公平 计划经济 市场经济

[中图分类号]F036 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623(2009)04-0038-06

[基金项目] 本论文为作者所承担课题《转型期中国社会公平问题研究》的部分成果。课题得到中国发展研究基金会赞助(赞助号:050018)。同时诸多学者对课题研究作出了巨大的知识与观念上的贡献,在此一并致谢,作者文责自负。

[作者简介]卢周来(1970—),安徽安庆人,中国国防大学教授,博士,中国经济体制改革研究会特约研究员,中央财经大学国防与经济管理研究院特聘教授。研究方向:制度经济学与经济思想史。

众所周知,新中国60年从整体上可以划分为两个时期:前30年计划经济与后30年的改革开放。本文将回顾前30年中国的经济效率与社会公平,并与后30年进行极简单对比。我们认为,传统计划经济体制走向僵化,要素投入缺乏激励,导致相对经济效率下降,是迫使中国走向经济转型的原因。但中国经济改革之前,中国百姓普遍在主观上感觉社会是公平的,即使这种主观公平感的背后有客观的不平等存在,这种不平等也是受抑制的。

本文写作的目的并不仅在于确立中国经济转型的起点,而是在后30年转型期同样未能很好解决效率与公平之间矛盾的大背景下,更希望政府及社会各界能从前30年在处理经济效率与社会公平之间关系方面获得有益的经验与教训,以利于今后进一步推进改革。

一、改革开放前中国的经济效率

关于中国进入经济转型前的经济效率,存在诸多争议,但占大多数的看法是,相对经济效率处于逐渐下降过程之中。这的确可以从多个方面得到证实。

首先,从经济总量的纵向比较看,即从各时期物质生产净值增长速度看,中国进入经济转型前夕,物质生产净值增长速度已经处于最低阶段,由新中国成立初期的17.0%降低至“四五”计划期间的3.4%。以GDP计算,1966年至1978年,这一时期中国经济平均年增长率为5.0%,低于“一五”期间6.9%的水平;人均GDP增长率仅为2.8%,也远低于“一五”期间4.5%的水平。

其次,从经济总量的横向比较看,这一时期中国经济增长速度明显低于周边主要国家与地区。从1966～1978年,中国台湾地区年均经济增长率为9.2%,日本为7.8%,韩国为8.6%。而这些国家与地区当时都处于冷战前沿,主观上更能引起比较的兴趣。此外,在客观上,中国GDP总量在世界上的比重持续下降(胡鞍钢,2004)。1966年,中国GDP总额占世界比重为6%以上,到1978年,已下降至5.0%。

再次,从资本与劳动投入的效率看,也趋于不断下降的过程之中。当时中国资本的边际产出率很难计算,而已投入资本的平均生产率不断下降却是不争的事实。中国积累率从1950年代的平均大约25%增加到1970年代的约33%。而净产值的增长速度,1950年代是8.2%,到1970年代只有6.0%。在此基础上进行计算,资本投入与新增产值之比从1950年代的3.0增加到1970年代的5.5(世界银行,1981),这显示资本的边际产出是持续下降的。劳动生产率则由“一五”的4.1%下降为“四五”时期2.4%。全要素生产率(TFP)则基本停滞,并且连续20年为负数(胡鞍钢,2004)。

最后,经济结构严重失调。这里尤需提出的有两方面:第一,在国家工业化思路下,重工业投资比重过大。1975年同1965年相比较,重工业在投资总额中所占比重由34.8%上升到40.6%,农业比重则由29.8%下降为28.5%,轻工业比重由35.4%下降至30.9%。第二,积累与消费比例不断升高。经济转型前,中国国内积累占国民收入的比重一直维持在30%以上,最高达1974年的35%。按1970年价格计算,1957～1979年期间,中国的边际积累率则达40%以上。

之所以突出前述两项经济结构失调,是因为这两项结构失调,极大地影响了人民及时享受经济增长的成果。投资畸重于重工业,降低了农产品与轻工产品供给增加的速度,几乎所有的消费品供给都出现了短缺现象。过高的积累率,再度降低了人民的消费购买能力。在1957～l977年期间,按人口计算的消费平均年增长率仅达1.3%,略相当于其他低收入国家的平均水平(世界银行,1981)。

尽管至经济转型前夕,中国相对经济效率处于逐渐下降阶段,但国外与国内诸多研究都表明,与客观经济基础及发展环境最具可比性的印度经济发展相比较,即使是在“文化大革命”期间,中国各项经济效率指标以及人文发展指标总体都是较好的(胡鞍钢,2004;森,1999;世界银行,1981)。但正是由于中国经济结构的失调,经济增长的成果未能有效改善人民的衣食住行等日常生活,在主观上极大地强化了改革前夕中国经济效率低下的印象,这种印象反过来放大了中国经济的低效率。

从标准的经济学理论看,经济效率下降,一般都表明经济体制对于要素投入的激励下降。中国转型前经济效率下降基本证实了传统计划经济体制下经济激励不足的论断。其中,资本存量增长率下降以及资本生产率为负,反映了传统计划经济体制对资本要素激励越来越弱,最终造成了资本要素投入的积极性以及资本产出效率的下降。而劳动生产率以及全要素生产率的下降,还反映了劳动力产出效率的降低,而这可能与平均主义分配方式相联系在一起。消费品供给短缺,则证实了政府价格机构制订价格未能正确反映出社会需求状况。

二、改革开放前中国的社会公平

对于改革开放前中国的社会公平,目前也存在某些争议。这需要我们有一个相对较为客观的尺度来进行判断。

世界银行在其2006年度发展报告《公平与发展》中提供了衡量公平与否的两大原则:即作为过程公平的“机会公平”原则,与作为衡量结果公平的“避免剥夺享受成果的权利”。作为“避免剥夺享受成果的权利”原则具体化,报告隐含了两个结论:一是社会中不能出现过度财富分化;二是每个公民都应该享有最基本的社会保障。

从财富分化角度看。尽管以统计数据计算出的1979年中国全面分配的基尼系数为0.33,这一数据只比发展中国家平均数略低,但考虑到以下情况,中国总体收入平等程度远高于其他发展中国家。即在中国,人民中最贫穷的40%获得个人收入总额的18%,最富裕的20%获得39%,另有最富裕的10%获得23%。而其他低收入国家中,40%最贫穷人口获得个人收入总额数远低于中国;而其最富裕的10%人口却获得总收入近50%。因此,中国基尼系数尽管只是略低于低收入国家,但实际分配平等程度远高于低收入国家。

从公民享受的基本社会保障看。尽管至1979年止,公民享有的保障水平很低,但社会主义体制的确已经为人民提供了发展所需要的基本医疗、卫生保健、教育与住房等保障,因而,尽管中国存在分配上的差距,但最贫困人口的生活境况比其他大部分发展中国家贫困人口生活得好,这也极大地增强了人民的公平感。在中国农村,农业集体化防止了赤贫无地的农民阶层的产生;而在城市,绝对贫困现象也已经消除。国家始终保障了最低的食品需求;小学入学率远高于其他低收入国家;绝大多数人口已经享有基本医疗卫生服务与计划生育服务。

近年来发展起的“社会排斥”理论为我们衡量社会公平与否提供了另外一个有用的视角。社会排斥(Social Exclusion)理论最早可以追溯到亚当.斯密。在《国富论》中,他认为,贫困的可怕之处不仅仅是缺少生活必需品,更可怕的是因此导致的被排斥在社会生活之外。比如,在英国,社会风气已使甚至处于社会最底层的人觉得如果不穿皮鞋就无法在公共场所露面,于是,没有皮鞋的人就实际上被排斥在社会生活之外。后来,这种理论经过以研究经济学与伦理关系而著称的阿玛蒂亚.森等人的发展,已趋完整。森认为,一个人均收入很低的国家,只要不存在社会排斥,这个国家不仅是公平的,而且其人民可以认为是不贫困的;相反,即使是一个人均收入很高的国家,如果存在较为普遍的社会排斥,这个国家不仅不公平而且肯定同时存在大规模的贫困现象。

经济转型前,中国社会组织化程度高,基本上是一个政治化社会。政治化社会尽管某种程度上妨碍了经济增长,但却因其将所有的人都组织起来,并且归于某一个行政性单位,一方面提高了人民互助与互济能力,更重要的是使得人民始终有归宿感,而避免了绝大多数同类型低收入国家中贫困人口边缘化的局面。这也极大增加了人们的平等与公平的感觉。

还有并非不重要的一点是,由于中国经济转型前人口流动率很低,收入分配的比较更多局限于较小的区域内部,收入差距非常小,收入不平等的状况仅反映在区域之间。这与其他低收入国家富裕与贫穷人口共存于一个区域内完全不同,因此,这在主观上也弱化了人们对于收入分配不平等状况的感受。

因此,经济转型前的中国社会,是一个基本公平的社会。这一点,国际范围内的权威研究都已公认。世界银行经济考察团在1981年关于中国问题的报告认为:“从1949年算起至中国经济转型之前的28年,中国最重要的成就就是创造了一个比现代历史上任何时期更为公平的社会。”世界银行经济考察团在1991年关于中国经济问题的报告再次确认:“以公平的方式分配经济发展的成果,这是中国在1980年以前的30年内取得的成就之一。”而较早关注中国分配问题的艾尔玛.阿德尔曼和戴维.森丁就说(1988),经济转型前的中国“即使收入不平等指数对计算中所采用的基本假设和价格设定是敏感的,但毫无疑问,中国的收入不平等程度仍是世界上最低的国家之一。”

近年来国内不断有学者提出(如周为民,2008),考虑到平均主义与特权问题,中国经济转型前社会公平状况应该打折扣。

关于分配中平均主义问题,有人认为因其忽略了劳动者在提供劳动要素中质与量上的区别,造成实质上的机会不平等,不仅使提供高质量与数量的劳动者受到相对损害,而且鼓励了搭便车行为,因而也是不公平的。这种批评是有道理的。而且这一观点越来越被“转型后”以及“后转型”时期成长的人群所认可。

但应该考虑以下因素:一者因为工业化大生产过程中,团队生产很难对个人投入产出进行度量,因而,平均分配是一种较为普遍的现象(Alchian & Demsetz,1972);二者,因为传统社会主义计划经济下,企业的确不只是利润机器,甚至首先不是追求利润,而是追求完成目标以及就业、养老等等社会使命,在多任务委托代理情况下,平均化分配也已被证明在某种程度上是不可避免的(Holmstrom & Milgrom,1991);更重要的是,并没有多少证据表明经济转型前国企工人劳动积极性低,相反,主人公的归宿感使得他们的积极性一度空前高涨(林德布洛姆,1977)。因此,不应过分夸大分配平均主义的负面影响。

关于经济转型前存在特权问题,有人认为,早在经济转型前,就存在一个特权阶层,即国家干部,他们所得远高于普通人民。实际的确如此。这种观点也因被“重写近现代史派”的知识界人士所传播,影响了“转型后”以及“后转型”成长的人群的看法。

但实际情况是,一方面,这种特权阶层范围很小,另一方面,他们享受的高于普通人民的待遇都是有明文规定,而一般国家干部与企业职工都一样以同等级的工资划分进行分配,加之客观上干部腐败情况很少,而且信息不透明,因此,特权的存在并没有影响转型前人们对于社会公平感的判断。关于这一点,转型经济学家科奈尔都承认(2003):“原有制度下人们的生活水平很低,人们遭受商品严重短缺的痛苦,但与此相伴的是充分就业和适当程度的社会保障和经济保障,特权阶层的范围很小,即使其余的人不以同样的方式生活,他们的物质生活水平也被限制在一个一成不变的较低的水平之内”。

三、影响改革开放前

中国经济效率与社会公平的因素分析

中国进入经济转型前,经济效率相对低下,而社会公平程度却很高,有诸多原因。从大的方面看,我们将其归诸为经济体制、发展战略、分配政策、社会保障网与低成本公共服务。回顾这些因素并加以讨论,有利于我们今后在经济增长与社会公平之间寻求平衡。

(一)经济体制

中国进入经济转型前的经济体制是高度集中的政府控制性计划经济体制,而且呈现“纵向控制严密,横向联系较少”的特征。这样的体制在保障社会公平方面具有优势。首先,不存在初始分配与二次分配的区别。政府的分配就是最终的分配,从而比市场经济体制更快地实现社会公平的目标;其次,社会公平的状况则完全依赖于交易成本极低的行政性计划的执行,而不是依赖交易成本很高的市场发展。只要中央政府将社会公平更多地作为一种政治考虑,它就完全可以直接实现这一目标;最后,由于资源与财权几乎完全掌握在政府手中,政府具备强大的能力来实现社会公平。

这种体制在经济增长方面的作用则较复杂。一般都认为,中国作为一个后发国家,要实现工业化,缩短与发达国家的差距,首要的是以国家作为原始积累的主体,以集中资源组织有计划的经济建设,以构建相对独立和完整的经济体系,这符合落后国家赶超型经济发展战略的内在要求,因此,在工业化初期,这种体制促进了经济增长。但到后来,这种体制则阻碍了经济增长。其原因在于信息不对称条件下要素及其投入激励的缺乏。吴敬琏借用哈耶克等人的相关研究成果总结说(1991,P33):采用命令经济体制的那种行政协调的方式在社会化的大经济中配置稀缺资源,不可避免地遇到两方面的障碍。这就是:第一,在信息机制方面,现代经济无论在生产结构还是需求结构方面都极其复杂,而且变动迅速。要求中央计划机关及时掌握和处理这些信息,迅速完成包含亿万个变量的模型计算,得出资源配置的正确结论并将根据这种计算编制的统一计划层层分解下达到执行单位去,几乎是不可能的。第二,在激励机制方面,由于社会主义社会广泛存在着利益主体,中央机关从基层取得的基础资料会因为各种利益主体有意和无意的偏离实际而发生扭曲。而且,即使资料和计算都准确无误,中央规定的计划也会由于各个层次上的本位利益而在执行中发生偏差。因此,传统体制中以行政命令为主干的资源配置方式是不可能有很高的效率的。

(二)发展战略

中国经济转型前中央政府的战略目标有两个,即推进工业化与消除极端贫困。为此,在发展战略上采取了均衡发展战略,即用“削峰填谷”的办法来实现两大目标。这主要表现在:在地区发展上,优先发展工业化与经济发展程度较之沿海低许多的内地;在产业发展上,优先发展基础更差的重工业;在收入分配上,有意识抑强扶弱。中国预算制度中一个重要而一贯的特点是,富裕的、工业发达的省份在其收入中能留用的份额远比贫穷、落后的省份为低。很显然,这种均衡发展战略在造就社会公平方面非常有利,它缩小了因经济发展差距自然导致的收入分配差距,而且的确消除了极端贫困。

但这种均衡发展战略肯定妨碍了经济效率。首先,它忽略了地区、产业与人群的要素禀赋不同,排除了经济发展自主权。同时,“削峰填谷”办法,实际上可能对要素及其投入生产的积极性提供了一种“负激励”:因为要素投入及效率越高的经济主体,其边际所得越低;反之则越高。这会鼓励经济主体进行“分配性努力”而非“生产性努力”。

(三)分配政策

中国经济转型前的分配政策在农村与城市是有差异的。在农村,是以生产队为单位的分配制度。即在生产队内部实行统一的凭所得工分抵口粮后计账的制度。在城市,企业利润完全上交,无论在哪个企业或行业工作,都是中央统一确定的级别工资制。至1978年经济转型前,工资之外收入基本没有。

在社会公平方面,一方面,这样的分配制度保障了城市收入分配平等,也保障了农村生产队作为社区分配平等。但另一方面,由于农村生产队之间无论在集体土地占有、生产效率、劳动参与率方面程度差别很大,因此,以生产队为单位的分配,造成了农村内部一定的收入差距。不过,这种差距仍然很小。

在经济效率方面,这种分配政策同样不利于经济增长。生产队的集中分配,并且按统一划分的工分等级分配,使得干多干少一个样;企业利润完全上交,城市职工工资一律按等级发放,也忽视了行业、企业、职工之间劳动在质与量上的差异。总体上看,这都是一种“低激励”安排。尽管如前所述,“低激励”制度安排适合团队生产,与“私人企业”单纯靠外在压力与监督来迫使工人提高劳动效率相比较,集体与国有企业当然未降低劳动力的积极性,但却完全有赖于劳动力自身投入生产的积极性,而缺乏外在约束机制。于是生产队与企业内部产生“搭便车”与“磨洋工”现象也的确存在。

(四)社会保障与公共服务

中国经济转型前的社会保障网是相当完善的。在城市,社会保障网覆盖了全体城市居民,他们占了总人口的30%;人们在就业、养老、医疗方面没有任何后顾之忧。在农村,一方面,几千年延续下来的家庭内部养老传统得以维持,同时五保户制度保障了孤寡老人的生活。尽管医疗水平较低,但农村合作医疗制度使农民能够看得起病,同时,公社一级如果不能处理的病人,县一级医院予以免费治疗。社会保障网的完善同时还得益于低成本运作的公共服务体系。经济转型之前,中国政府在公共卫生、消灭流行性疾病方面成绩十分出色,但成本却不高。这一方面得益于在农村广泛采用传统医学以及赤脚医生制度,另一方面得益于强调人人参与的类似“爱国卫生运动”等基本环境卫生要求。中国政府在教育方面的成本也很低。当时的百姓从来不会考虑因为经济困难而让孩子上不起学的可能性。

在我们进行课题调查过程中,老职工与老农民最怀念的就是计划经济时代的社会保障网络。当然,从摇篮到坟墓的社会主义福利政策,也曾被认为是造成经济效率低下的一个原因。从某种意义上讲,在社会福利与生产性投资之间的确存在一种替代。

四、可供借鉴的经验与教训

中国制度转型前保障社会公平的种种手段是行之有效的,然而的确又在一定程度上妨碍了经济效率。如何作到在社会公平与经济效率之间寻求平衡,通过上述分析我们应该吸取以下经验与教训:

首先,在社会公平与经济效率之间寻求平衡的经济体制,需要国家有对社会尤其是对经济生活的强大的控制能力,需要有足够的资源与财力落实社会公平目标;但另外一方面,国家对社会与经济生活的控制又不能采取传统的计划经济手段,否则会妨碍经济增长效率。

其次,在社会公平与经济效率之间寻求平衡的发展战略,还是需要国家坚持消除极端贫困的责任、能力及控制,但与此同时,单纯的“削峰填谷”办法已经不适合。

再次,在社会公平与经济效率之间寻求平衡的分配政策,应该定位为“中位激励”,即既不能过分拉大行业、企业及人群之间收入差距;又不能使得要素投入及努力与边际所得呈现负相关关系。

最后,在社会公平与经济效率之间寻求平衡的社会保障制度方面,转型前中国的经验是最值得借鉴的。一个健全的社会保障网不仅仅是社会主义制度的专利,而且已成为所有文明国家共同的做法。正如萨缪尔森说过的(1999,P48),“文明国家现在规定,儿童不应因其父母的经济状况而忍受饥饿;穷人不应当因没有足够的钱支付必要的医疗费用而死去;老年人应有最低水平以上的收入安度余生。”因此,学习转型前做法,重新建立一个较为健全的社会保障网仍然是需要的,而且,如何负担得起这样一个社会保障网,转型期的低成本做法也是值得继续学习的。

改革开放30年过去了,与转型前相比较,中国经济增长的确空前提速,但与此同时,中国社会公平状况出现了不断恶化的趋势。至2003年,按基尼系数从低到高排序,中国在120个国家和地区中排到第85位,已经与后面35个社会分化非常严重的国家的水平相接近,而在最后的35个国家中,有 32个是拉美和非洲国家。中国的基尼系数在过去27年间扩大了40%。世界银行结论认为,“中国制度转型造成的贫富鸿沟在世界上是十分惊人的,中国的整体不平等是所有有资料国家中恶化最快的”。

正因此,从宏观上看,如果说前30年中国在处理经济效率与社会公平方面存在偏颇,那么,后30年的转型也没有能够从根本上解决好经济效率与社会公平方面的矛盾。所以,我们客观地回顾与分析转型前中国社会的经济效率与社会公平,并从中认真吸取相关经验与教训,无疑有利于我们未来更好地处理好效率与公平二者之前的关系并进一步推进改革。

[参考文献]

[1] Alesina, A. and D. Rodrik ,1994,Distributive Policies and Economic Growth[J]. Quarterly Journal of Economics. 109: 465-90.

[2]Holmstrom.B. and Paul Milgrom,1991,Multitask Principal-Agent analyses: incentive contracts, asset ownership, and job design[J]. Journal of Law, Economics, and Organization7,PP.24-52

[3]Romer, C. and D. Romer ,1998, Does Economic Growth Reduce Poverty?[J]. NBER Working Paper # 6793.

[4]The World Bank, 2003, China Country Economic Memorandum: Promoting Growth with Equity[M]. NW, Washington, DC.

[5]The World Bank, 2005, World Development Report: A Better Investment Climate For Everyone[M]. NW, Washington, DC.

[6]The World Bank, 2006, Equity and Development[M]. NW, Washington, DC.

[7]艾尔玛.阿德尔曼和戴维森.丁.中国的经济政策和收入分配[C].论中国经济体制改革的进程——美国阿登豪斯国际研讨会文集,吴敬琏主编,经济科学出版社,1998.

[8]阿玛蒂亚.森.以自由看待发展[M].中国人民大学出版社,1999.

[9]阿玛蒂亚.森.论社会排斥[J].经济社会体制比较,2005,(3).

[10]查尔斯·林德布洛姆.政治与市场:世界的政治——经济制度[M].上海三联书店,1995.

[11]胡鞍钢.现代中国经济史/文化大革命时期(七)[J].国情报告,2004,(58).

[12]马洪.现代中国经济事典[M].中国社会科学出版社,1983.

[13]卡罗尔·格雷厄姆.从安全网到社会政策:转型经济从发展中国家得到的教训[J].国情报告,2003,(64).

[14]科奈尔.后社会主义转轨的思索[M].吉林人民出版社,2003.

[15]世界银行经济考察团.中国:社会主义经济的发展[M].中国财政经济出版社,1981.

[16]世界银行经济考察团.中国:计划与市场[M].中国财政经济出版社,1991.

[17]世界银行.2004年世界发展报告:让服务惠及穷人[M].中国财经出版社,2004.

[18]诺斯等.财产权利与制度变迁[M].上海三联书店,1991.

[19]热若尔.罗兰.转型与经济学[M].北京大学出版社,2002.

[20]萨缪尔森、诺德豪斯.经济学(第16版)[M].华夏出版社,2004.

[21]吴敬琏,刘吉瑞.论竞争性市场体制[M].中国财政经济出版社,1991.

[22]姚洋等.转轨中国:审视社会公正和平等[M].中国人民大学出版社,2004.

[23]周为民.效率原则——已优先考虑机会均等[J].社会科学报,2008-07-06.

On Pre-Reform Efficiency and Equality in China

Lu Zhoulai

(Modern China (Bei Jing) Stratagem and Policy Research Institute,Beijing100091,China)

Abstract: Before the age of reform and opening, economic efficiency of China was declining indeed. But even if considering the existent of equalitalism and privilege, China society was relatively equity .The reason for these were economy system, development stratagem distribute policy and social security arrangement. On the background of that we can not solve the conflict between efficiency and equity at all after reform and opening, We should learn much from what we had done before the age of reform and opening.

Key words: Economic efficiency Social equity Planned economy Market economy

(收稿日期: 2009-07-05责任编辑: 垠喜)