浅析实现控制洪水向洪水管理转变途径

佘　伟

摘要：实现控制洪水向洪水管理转变就是树立并落实坚持以人为本，全面协调、可持续的发展观。就是正视防讯面临的宏观形势和客观环境变化，尊重自然规律和客观环境变化，尊重自然规律，与时俱进，积极探索防讯新思路，新理念。既要防治洪涝灾害又要规范人类自身活动，既要控制洪水又要给洪水以出路，既要防讯抗洪又要维持好的生态系统，实现人与自然的和谐相处和经济社会的可持续发展。

关键词：控制洪水洪水管理转变途径

1实现控制洪水向洪水管理转变需要的条件

实现控制洪水向洪水管理转变需要一定的条件，要找准位置，不能超越历史阶段。从总体上看，实现这种转变包括以下几个方面的必要条件：

1.1经济发展水平要实现洪水的调控，首先要有控制洪水的工程体系，这是实现人与自然和谐的基础和前提，而工程体系完善程度和当地经济发展水平关系很密切。我国是一个发展中国家，由于经济条件的限制，不少地区防洪工程体系还不完善，没有达到合理控制洪涝灾害的程度。因此，根据不同区域的经济发展水平和约束条件，因地制宜实施防洪工程体系，建设是实现控制洪水向洪水管理转变的重要条件。

1.2社会发展水平实现控制洪水向洪水管理转变，双防讯管理体制，法律和社会保障体系等方面提出了更高的要求，要求社会在具有不同价值观念或利害关系冲突的个人、利益集团之间，建立实现和解合作的框架，也就是说要建立有效的社会管理体制以及较为完善的法律和社会保障体系，依靠完备而有约束力的法规、适当的灾害救助补偿办法，合理的经济杠杆调节手段来制止侵占江河湖泊的行为，实施有效的灾害防抗与救助，这些条件是确保人民群众防洪安全的基础。各地要根据社会发展水平，为本地实行控制洪水向洪水管理转变刨造条件。

1.3文化发展水平防讯工作是一项社会性系统工程，必须依靠全社会的重视、关心和积极参与，依靠行政管理人员，专业技术人员与社会公众更好的沟通与合作。公众的文化素质、思想观念、行为方式是实现这种转变的重要环节。“水文明”是人灯防治洪涝灾害方面尊重自然、利用自然、改造自然、回归自然上表现出的较高的社会文化形态，是人类在水资源利用和水利发展上的最高与生态环境结合，城市防洪工程与城市美化和风景建设融为一体，这些都是“水文明”进步的标志。

1.4科技发展水平科技是防汛的基础要素，是提高防汛水平的必要手段。目前我国防汛现代化水平不高，新技术的基础研究和应用研究都较落后。要实现控制洪水向洪水管理转变，必须加强国际交流与合作，积极引进国外先进技术，促进传统技术和现代先进技术的融合，不断提高防汛科技含量，提高流域性防汛工程体系的综合调度水平，充分发挥其防洪调度的潜力。当前的工作重点是要提高查险、抢险水平，积极研究、引用新技术、新材料和新设备，全面推行防汛办公自动化技术，提高工作效率和工作水平。

2实现控制洪水向洪水管理转变的主要途径

2.1承担适度风险，建立标准适度功能合理的防洪工程体系选择有风险的洪水管理模式，就要确定适度的防洪工程标准体系，科学确定防御对象和防洪标准。防洪标准既不能无限提高，也不能太低。防洪标准要与国家与地方的财政承受能力、遭受灾害以后的社会经济影响以及灾后重建的恢复能力等相适应，同时还要考虑防洪工程对自然和生态环境、人民生活质量的提高等的影响，合理确定功能。

要按照所确定的工程的功能和标准，继续加强大江大河大湖治理，加快堤防建设和重要河段的河道整治。病险水库除险加固要逐级落实任务和责任，保证质量，争取早日完成，确保水库的安全运行和效益的充分发挥。结合退田还湖、移民建镇，推进蓄滞洪区安全建设。加强城市防洪建设和海堤建设。

2.2在有效控制风险的前提下，因地制宜地建立洪水资源综合利用体系要以流域为单元，以科学调控和合理利用为主要手段，充分发挥洪水的水、沙资源优势，满足经济社会和生态可持续发展的需求。要以增加洪水资源在流域内外的丰缺调配为目标，最大限度地蓄积、滞留、调配流域内和流域之间洪水资源。工程措施主要有水土保持、雨水资源利用、地下水回灌、水库拦蓄、洼淀蓄洪、湿地调蓄、流域内外的调水工程等。非工程措施主要是科學决策，延长洪水预报的预见期、提高预报精度，通过优化水库、蓄滞洪区等工程的联合调度等，最大限度地挖掘各类工程的潜力。

要建立利用洪水含理调配河流水沙平衡的调度体系，通过优化调度水库、水电站等，以改善泥沙在水库、河道内的淤积或冲刷状况，延长水库、堤防的使用寿命，改善水电站、河道工程的运用工况。要建立洪水利用的生态保护体系，通过水土保持、淤地坝建设、水量调度、湿地恢复、地下水回灌等措施，逐步恢复和改善流域水生态系统。要建立利用洪水改善江河湖泊水质、沿海地区海水入侵、因地下水超采而造成地区沉降、因内河缺水而造成影响航运等其他类型灾害的工程和调度体系。

2.3依靠法律法规科学防控洪水、主动规避风险，实现防洪效益整体最大化我国的防洪法制建设还刚刚起步，配套法规还很不完善，人们的法治意识还比较淡薄。各地要根据防汛工作实际需要，从法律、行政法规、部门规章和技术标准四个层次上，抓紧制订立法和制度建设的计划，并积极开展工作。要通过法律法规等形式，进一步明确和规范各级行政首长和相关政府部门在防汛抗洪工作中的管理权限、职责、任务和分工，建立工作评价和责任追究制度；推动洪泛区、蓄滞洪区、河道和防洪规划保留区的管理，规范经济社会发展的各项活动，减轻可能造成的灾害损失；规范汛期的工程抢险、防洪调度、救灾捐助、防洪补偿、物资调运、媒体宣传、灾害评价等行为，明确各类突发事件的处理工作程序；进一步规范台风和山洪灾害的防御工作；对已经正式实施的法律法规，要加强执法检查，维护法律的权威性和严肃性，并根据情况适时对有关法律法规进行修订。

要按照洪水管理的新要求，不断探索和实践洪水调度与防汛决策的新思路，进一步修订和完善防御洪水方案和洪水调度方案。水库、蓄滞洪区、分洪河道以及有控制工程的大型湖泊的调度运用以及超标准洪水情况的具体应对措施是方案修订的重点。从过去的防汛实践来看，这些工程的防汛调度和超标准洪水的应对措施往往原则性强，可操作性不强，增加了实时调度中协调、决策和具体运用的难度，容易激发矛盾、贻误决策时机，甚至造成决策错误。至于洪水资源利用、生态环境保护等因素，就考虑得更少。要综合运用各种措施，确保标准内洪水安全，遇超标准洪水把损失减少到最低限度，同时最大限度地减少防汛抗洪对社会经济发展和生态环境保护的负面影响，最大可能地变害为利，充分利用洪水资源。

2.4加强社会保障体系建设，稳步提高社会的有效管理水平加强社会保障体系建设的关键是完善管理体制，建立良好的机制。要继续完善防汛工作行政首长负责制，建立责任追究制度。要明确社会各

部门、各行业承担的防汛任务，依靠公众，坚持军民联防。要推进防汛机动抢险队建设，建立防御山洪等灾害的群测群防体系，走专群结合的道路。要研究建立防汛社会化投入保障机制和补偿机制，确保防汛有一个稳定的投入渠道。

要在规范洪泛区管理和建立洪水灾害评价制度即洪水风险图投入运用的基础上，推行洪水保险，最大限度地化解洪水灾害风险，增强抗灾救灾能力。从长远看，建立和完善洪涝灾害保险制度，对于分散灾害风险，提高灾后重建能力，增强全社会的水忧患意识，具有十分重要的意义。

2.5广泛动员教育，提高公众参与意识和应变能力今后洪水管理的对象将逐步延伸到人的行为，影响到我们的社会系统。社会价值观的冲突将日益深刻地制约着洪水管理方式的形成。社会进步造成人们对于生命与生态的价值、库区居民对生活方式选择的权力、区域公平性等问题产生不同的认识。在各种价值观的冲突中寻求协调和平衡，将成为洪水管理的工作任务之一。美国1968年生效的防洪保险计划，在1973年强制性条款生效前，社会对其反应极为冷淡；淮河行洪区和黄河滩区的移民又陆续返回原地，这些现象都表明洪水管理政策应适应特定的社会条件并及时针对社会系统的反应做出调整。

因此，必须高度重视洪涝灾害防治知识的教育，以增强全民的水忧患意识，提高自我保护能力和参与防灾救灾的自觉性。要通过制作各种有关防灾减灾的专题片，利用广播、电视及互联网向公众播放，普及防灾减灾知识，增强公众的参与意识和应变能力，使得防洪救灾工作有序进行，避免盲目性和不确定性。

2.6稳步提高防洪科技水平，努力实现防汛工作现代化要充分运用先进的科学技术、手段和装备，不断提高洪水预测预报、信息处理、调度指挥决策、抗洪抢险和防汛工作后评价等的科技水平，大力推进防汛技术现代化。要以防汛指挥系统建设为龙头，大力推进防汛信息化建设。防汛信息化可以提高信息采集、传输的时效性和自动化水平，是防汛现代化的基础和重要标志。

要跟踪世界上先进的防洪技术和管理理论研究动态，学习和借鉴国外先进的技术和管理经验，积极开展防洪适用技术和管理理论的研究。如防洪工程体系优化调度研究、水库溃坝洪水演进分析、堤防意外溃决分析、洪水风险分析和管理、生态型防洪工程建设研究等。其中生态型防洪工程建设在欧洲甚至在日本都得到广泛的认同，值得我们关注。它强调在防洪工程体系建设中尽可能保留江河湖7自的自然形态，已建的防洪工程要通过改造，保留或恢复湿地、河湾、急流和浅滩改进护岸工程的形式和施工材料为动植物的栖息繁衍提供条件，同时达到自然补充地下水资源、合理調控洪水演进速度、保持河流自然景观等综合目的。