低收入群体社会保护的政策含义及其框架

◆ 中图分类号：F320.3 文献标识码：A

内容摘要：社会保护干预政策能够更好地实施对低收入群体的援助和保护，近年来已成为国际发展研究议题的主流，但是目前社会保护政策的含义难以统一。本文在界定低收入群体的基础上，阐述了社会保护的四种含义及政策框架，并对其进行了解读。

关键词：低收入群体 社会保护 政策干预

低收入群体的界定

低收入群体是一个相对的、动态的概念，其普遍存在于任何国家、地区的任何时期。无论一个国家或地区的发达、富裕程度如何，总有一部分群体处于收入较低或相对较低的状态。一般而言，低收入群体可以分为两部分：一部分是个人或家庭的收入水平无法满足基本的生活需要；另一部分是收入水平可以满足基本的生活需要，但是收入增加幅度明显低于当地其他人的收入增长幅度，是一种相对的低收入。于是，低收入群体的界定就有绝对标准和相对标准两种。绝对标准指个体收入水平低于一定的标准，如低于国家规定的绝对贫困线、最低生活保障线等，即为低收入群体；同时也可以采用相对标准，先将居民的收入水平从低到高分为若干等级进行排列，再将其中最低收入的某一个比例确定为低收入群体。发达国家一般采用相对标准，通常将20%的最低收入人口确定为低收入人群，而不考虑经济发展状况水平；而发展中国家由于经济发展水平和救助资源的制约，目前尚难以将这么高比例的低收入人口界定为低收入群体，通常只选择其中的一部分。为了保障这部分低收入群体的基本生活需要，往往更倾向于选择绝对标准。

低收入群体社会保护政策含义及其解读

20世纪90年代开始，社会保护（Social Protection，SP）及其政策框架在世界银行、亚洲开发银行（Asian Development Bank，ADB）、国际发展研究所（Overseas Development Institute，ODI）、国际劳工组织（International Labour Organization，ILO）和经济合作与发展组织（Organization of Economic Corporation and Development，OECD）等国际机构的推动下，逐渐被越来越多的国家和政府以及学术机构所认同，认为社会保护干预政策能够更好地实施对低收入群体的援助和保护，近年来已成为国际发展研究议题的主流。但是，至目前为止，社会保护政策的含义仍难以统一。不论是学术界的国际社会发展研究文献，还是实践中的社会保护政策方案制定者，对于社会保护含义及其政策框架持有不同的理解。“社会保护的核心内容和边界还远未达成共识” 。国际上，有影响力的定义主要可以归结为以下4种：

第一，从狭义上看，社会保护就其本质而言是给“值得救助的贫困者”提供旧式社会福利贴上一种新的标签。

第二，将社会保护等同于安全网，用以减轻生产和消费危机对贫困者造成的冲击。

第三，从广义上看，社会保护除了安全网之外，还包括教育、医疗补助、就业机会的创造以及小额信贷计划。

第四，基于更为广泛的视角，社会保护不仅局限于目标性的收入转移，还应包括政治、社会和文化等方面的权利。

（一）将社会保护等同于社会救助

第一种理解是将社会保护等同于社会救助，它仅限于对极端贫困人口的救助，将收入转移政策视为一种“不可持续的消费”。这种含义理解与社会福利制度改革背景有很大的关系。20世纪70年代末以来，经济自由主义以及全球化极大地改变了世界很多国家的经济和社会政策。经济制度的市场化在国际上已成定局，社会福利制度的改革也是大势所趋。减缓国家福利支出的增长速度既是意识形态的选择，又是预算约束的应对措施，或者说是基于经济压力不得已而为之的策略选择。在这样的背景下，极为狭窄的社会保护政策含义理解与社会发展史上的“补救型”的社会政策有异曲同工之处，它可以大大地削减国家的福利支出，同时强调非政府组织在社会保护网络中的作用。这种狭义的政策理解被批评者们认为是社会福利政策的倒退或回归。

（二）将社会保护视为基本的安全网

持第二种解释的研究者和政策制定者仍是从一个较为狭义的角度看待社会保护政策——仅仅将社会保护视为基本的安全网，视为短期贫困和临时生活冲击提供收入支持的一项政策工具。在国际上，安全网作为一种具有特殊含义和意识形态背景的概念，于20世纪80年代末开始被广泛使用，90年代末这一概念引入中国，引起关注。唐钧等在社会救助意义上使用安全网概念。尚晓援将安全网概念归结为二：一是指政府通过社会救助或收入支持的方式对社会上最困难的群体提供最低生活水平保障的政策；二是指在经济转型阶段，对由于转型而受到负面冲击的最困难群众提供补偿性的临时救济。因此，安全网作为应对收入减少和平滑消费的一种机制，作为对于生产危机和生活冲击的一种回应，其作用是对目标个人（群体）提供“经济保护”，但还不能称之为“社会保护”。

（三）社会保护是安全网及人力资本投资的“跳板”

第三种解释进一步从人力资本投资和风险管理的视角来理解社会保护政策含义。除了安全网以外，保护低收入者免于遭受收入的减少或波动，可以通过增加人力资本投资和积累，从而作为其摆脱长期贫困的重要途径。1990年，世界银行发展报告把发展劳动密集的外向型经济、人力资本投资与安全网一起构成发展中国家发展战略的“三条腿”。世界银行的SP定义从政策行动出发，认为仅在风险冲击后向低收入者提供临时救济和补助是远远不够的，主张对人力资本投资（如教育和医疗卫生投入）进行公共干预，帮助个人、家庭和社区更好地管理风险，对被剥夺的低收入者提供支持，创造更多的就业机会。从风险和社会风险管理的角度，将社会保护定义为既是“安全网”（Safety-net），又是人力资本投资的“跳板”（Trampoline）。其政策含义的实质是对目标个人（群体）提供“经济保护”，赋予“机会”（Opportunity）——教育的机会、保健的机会以及就业的机会。ADB和ILO对社会保险的定义实际上也持同样的观点。

（四）社会保护是目标性的收入转移及政治、社会等方面的权利

第四种解释则基于更广泛的视角，在SP政策含义中注入了“社会”和“转变”（Transformative）等要素。在政策发展过程中，SP对于帮助低收入者摆脱临时贫困是一项有效的保护措施已逐渐达成共识。然而，对于持续性和周期性贫困，其作用仍较为有限。这是因为，当低收入者面对长期的危机、风险和压力时，通常会采用更加安全、更低回报的生产方式——风险最小化策略，或尽可能减少人力资本投资，从而陷入贫困陷阱。约束贫困者的行为包括经济、社会、政治、文化等因素。因此，广义的SP政策目标是对贫困者提供“经济”的和“社会”的支持，消除偏见和歧视，鼓励他们改变行为方式，促使他们能够抓住机会，避免陷入贫困陷阱。具体来说，包括对低收入者提供经济支持、保护弱势群体免于遭受生活风险、增强边缘化群体的社会地位和权力等三层含义。ODI和世界银行的SP政策含义与框架都基于“社会权力”和“社会公平”。ODI认为“社会保护是指为了应对脆弱、风险以及社会无法容忍的剥夺而采取的一种公共行为”。2000年世界银行提出了新“三条腿”，即安全、机会和赋权，就是全面的社会保护政策框架。

本文倾向于第四种观点。在对低收入群体的贫困问题研究中，采用社会保护政策具有针对性，它专门针对一个国家或社会的贫困群体、弱势群体和边缘化群体，涉及生活、教育、医疗和社会公平等领域，使得低收入群体可以预防、减少和处理他们所面临的各种经济和社会风险。因此，社会保护主要是指政府通过收入支持，对社会上最低收入群体提供最低生活保障，赋予其教育、医疗和就业等机会，促进社会公平和公正的政策措施。政府是该项政策工具的主要提供者，在整个社会保护网络中处于核心地位。

参考文献：

1.谢东梅.我国农村低收入群体贫困变动及其影响因素[J].技术经济，2008（11）

2.唐钧，沙琳，任振兴.中国城市贫困与反贫困报告[M].华夏出版社，2003

3.尚晓援.中国社会保护体制改革研究[M].中国劳动社会保障出版社，2007