农民工子女义务教育政策执行梗阻的实证研究

李文彬

摘要：在农民工随迁子女较多的市，其义务教育政策执行出现了梗阻现象。归根结底，症结在于政策要求与地方利益相冲突，地方政府的执行动力阙如。要激发地方政府执行政策的积极性。必须建立政策执行的激励机制与健全政策执行的考核机制。

关键词：农民工子女；义务教育；梗阻；地方利益

中图分类号：C913 文献标识：A 文章编号：1003-854X(2009)07-0015-04

一、文献回顾与问题提出

关于进城务工农民随迁子女的义务教育问题，中央政府在《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》(以下简称《意见》)和新《义务教育法》等系列政策与法规中明确了“流人地政府”与“流人地公办学校”为主予以解决的职责分工(简称“两个为主”)。尽管中央政府三令五申，但该政策并没有得到部分流人地地方政府的忠实执行，特别是像北京、上海、深圳、广州等农民工子女流入较多的大城市。农民工子女义务教育政策执行梗阻问题引起了一些学者的注意。范先佐认为。流入地政府的经费不足是政策难以执行的症结：杨润勇将其归因于该政策文本的整体性、操作性和实效性不足：周佳则从流入地政府滥用政策自由裁量权的角度阐述；罗崇辉指出了政策执行所面临的学位供不应求、行政效率低下、执行资源匮乏的问题；耿晓婷则从政策内容、政策手段和政策环境等不同的因素入手来剖析梗阻的原因；中央教科所课题组则指出，地方政府职责不清是障碍之一。上述文献对农民工子女义务教育政策执行梗阻的原因进行了多角度分析，但多为宏观分析，缺乏以个案材料为支撑的微观分析。

珠江三角洲是义务教育阶段农民工子女数量较多的地区之一。截至2007年，广东省的义务教育阶段农民工子女数量约为244万，其中，78.6％的农民工子女集中在“珠三角”地区7市(共191.9万人)。根据《意见》等相关政策的规定，主要由流人地政府与公办学校承担农民工子女义务教育的责任，但“珠三角”地区部分城市在执行中央政策方面的效果不佳。例如，截至2007年，深圳市义务教育阶段的非户籍人口子女数量52.7万，只有41.30％就读于公立学校；广州市为43.8万，只有37.34％就读于公立学校；中山市为14.2万人，也只有44.03％就读于公立学校(广东省的数据源自广东省教育厅，下同)。总体上说，“珠三角”地区的大部分市(区)都未达到中央政策规定的“以流人地政府为主，以公办学校为主”的要求。D市地处珠三角洲腹地，是广东省乃至全国农民工主要聚集地之一。2001年以来。该市义务教育阶段农民工子女人数以年均5万多人的速度急剧增长，截至2007年底，在D市接受义务教育的农民工子女人数已增至43.7万人，占全市中小学在校生人数的63％；其中，在该市公办学校接受义务教育的比例仅为29.4％，远远未能达到中央的政策要求(D市数据源自该市教育局，下同)。本文以D市为个案，对该政策执行的梗阻问题进行“深描”，并提出对策设想。

二、执行梗阻的表现及原因

D市农民工子女义务教育政策执行梗阻的表现是该市公办学校向农民工子女设立较高的入学门槛，农民工子女义务教育主要由民办学校和农民工承担，中央政策遭到变相抵制。在2001年以前，由于在D市的农民工子女人数不多，所以农民工子女主要在公办学校接受义务教育。2001年以来，由于农民工子女人数的急剧增长，该市辖各镇区纷纷出台入读公办学校的借读生标准。围绕学历、职称、纳税、计划生育等条件设定进入公校的门槛，从而将大量的农民工子女排斥在公办学校外。如镇公办学校接受非户籍学生的前提是必须符合以下条件之一：父母其中一方是本镇户籍，其子女是非本地户籍的适龄儿童；镇属机关、事业单位、村委会、公办中小学校、公立医院等单位工作人员的适龄子女；获市级以上表彰的非户籍人士的适龄子女；在我镇企事业单位工作，有中级职称以上(须经市职称验证部门确认)的专业技术人员的适龄子女；年纳税30万元以上(有完税证明)的非户籍人士的适龄子女；一直在我镇居住，并从事企业或个体户经营(法人代表)，有不间断依法纳税10年纳税不少于3万元的非户籍人士的适龄子女；在我镇年纳税lOO万元或以上的企业工作的员工，年上缴个人所得税在5000元或以上的非户籍人士的适龄子女：对社会公益福利事业(如慈善、教育、卫生、治安、紧急救援等方面)捐赠10万元以上的非户籍人士的适龄子女(同时，对于捐款公益事业2万元以上的，也可以优先考虑申请借读)。D市其他各镇也设立了相似的入学条件。不过，公校对农民工子女设限并非D市所独有，珠江三角洲其他市也有不少的镇(街)对农民工子女入读公办学校设立高入学门槛，如中山和深圳就设定了居住、就业和社保、职称等条件。由于城市公办学校基本上对农民工子女关闭了大门，因此，大量专门接收农民工子女的民办学校应运而生，从而成为解决农民工子女义务教育问题的重要渠道。截至2007年，在D市民办中小学就读的农民工子女为34.66万人，占全市农民工子女学生人数的79.20％。

农民工子女义务教育政策执行梗阻的主要原因是农民工子女义务教育大量挤占D市各级政府的教育财政，增加D市城市管理和教育管理的负担。作为流入地政府，D市政府如果完全按照《意见》中的规定执行，则在财政、土地、管理方面将面临巨大压力，所以政府及其公办学校普遍缺乏执行动力。

第一，挤占流人地政府的教育财政经费。《意见》规定：“流人地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主”，“流人地政府要制定进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁”。要执行这一政策，D市各级政府将背负沉重的财政负担。义务教育支出是公共财政支出的重要组成部分，义务教育政策的调整往往意味着公共财政支出的变化。“我们很难想象任何重大的教育改革不伴随着大量资金的注入，没有财政的润滑剂。要移动教育齿轮，这架机器就会产生巨大的噪音。”在义务教育责任承担“以县(区)为主”的背景下，流人地范围学生越多，县(区)级财政压力就越大。从2007年起，D市义务教育阶段实行“三转二”办学体制的改革，取消村级办学，镇(街)的公办初中、小学由学校所在地的镇(街)政府统一办学。镇(街)初中学校的经常性办学经费由市财政按核定的户籍学生人数和生均教育成本的90％拨付，余下的10％由各镇(街)负担。小学的经费由学校所在地的镇(街)财政解决，中央基本没有形成对D市义务教育固定的经费补助，省对D市义务教育只是给予有限的专项补助。换句话说。D市义务教育经费支出绝大部分由市、镇两级政府承担。2007年，在D市公办学校就读的农民工子女小学生、初中生人数分别为101474人、16246人，按该市小学生、初中生的生均教育经费支出(小学生6933

元、初中生11753元)计算，扣除借读生书杂费小学生每生每年1770元、初中每生每年2040元，D市需对每个学生每年分别承担5163元、9713元，每年投入解决人读公办学校的农民工子女教育经费合计达6.82亿元。如果将在公办学校就读的义务教育阶段农民工子女参照户籍学生免费义务教育政策全部纳入免费范围，财政负担将达8.94亿多元。如果更进一步，按《意见》的要求，农民工子女收费与当地学生收费一视同仁，那么，在民办学校就读的268282名小学生、51291名初中生全部纳入免费并由市财政解决，按D市生均教育经费支出(小学生6933元、初中生11753元)计算，市财政则另需增拨24.63亿元。另一方面，用于新增教师的经费数额也十分巨大。教师的编制是根据在校生人数按比例进行配置的，如果按照“两个为主”政策，以公办学校为主解决农民工子女义务教育，那么公办学校就要大量增加教师：按小学1：23x1.13，初中1：17x1.13的比例进行配备教师，D市需要多聘任1.6万名公办教师。按目前公办教师一年最少的收入5万元来计算。政府一年在支付公办教师工资方面就要增加8亿元。因此，若要彻底落实“两个为主”政策，D市各级财政必须在原来的基础上多负担32.63亿元，加上2007年公共财政投入D市义务教育经费为26亿元。意味着D市的义务教育经费将高达近60亿元。另外，安置新增生源校舍的建设经费也十分巨大。新建一所1000名学生的规模的学校，至少要投资2000万元。按照每年增加5万多农民工子女计算，每年就需兴建50所学校，仅按县一级小学的建设标准(占地30亩)计算，全市每年就需要提供建校用地1500亩，投入10亿元。而2007年，D市的地方预算内一般财政收入仅为186.45亿元，但所需支出的事项包括教育、社保、安全、科技、环保、社区建设、水利农林等方面。因此可以判断，同等待遇解决农民工子女义务教育所需的投入之大即使是经济发达的D市也难以承受。

在其他实证个案方面，位于长江三角洲的浙江瑞安市成为陷入该政策困境的典型。在全面贯彻落实《意见》方面，瑞安可谓走在全国前列。从2003年起，瑞安市政府规定凡在瑞安市务工的所有外来人口的子女可以在当地公办学校就近入学，享受瑞安市民同城待遇，免除学费。此举一出，立刻受到了外来务工人员的青睐，外来务工人员子女开始大规模进入瑞安校园。以圆城市“求学梦”。还有一些农民工不仅带来了自家儿女，还带来了侄子、外甥。但是瑞安市的教育资源是有限的，为了接纳更多的农民工子女，很多公办学校把一切能够利用的屋子全都变成了教室。瑞安市良好的教育环境吸引越来越多的农民工子女流入瑞安就学，造成政策执行的“舷地效应”，形成读书的“洼地”。实施此政策的后果是，外来借读学生数量剧增，各个学校人满为患，使得当地用地紧张，财政紧缺，并给社会治安、交通、计划生育、环境保护等方面带来巨大的压力。

第二，增加公办学校教育教学管理的难度。《意见》规定：“要充分发挥全日制公办学校的接收主渠道作用。全日制公办学校要充分挖掘潜力，尽可能多地接收农民工子女就学”，“要针对这部分学生的实际，完善教学管理，做好教育教学工作，在评优奖励、入队入团、课外活动等方面，学校要做到进城务工就业农民子女与城市学生一视同仁。学校要加强与进城务工就业农民子女家庭联系，及时了解学生思想、学习、生活，帮助他们克服心理障碍，尽快适应新的学习环境”。这些要求对公办学校的教育教学管理工作提出了新的要求，增加其教育教学管理的难度。首先，农民工子女的流动性对公办学校的招生、学籍管理、班级管理工作提出了挑战。公办学校长期接收户籍生源，逐渐形成按户籍学生比例配置的师资队伍和以学年为单位的招生办法，大量非户籍的农民工子女涌入，增加了公办学校的教育教学管理的工作量和难度。同时，农民工家庭以务工、经商、打工为主，具有“候鸟”的流动特点，如果找不到工作或者生意维持不下去，就会继续流动，作为随迁的农民工子女就形成了随到随走的特点，随时有插班和转学的需要。近年来，随着农村免费义务教育的实施和D市大量劳动密集型企业的内迁，大约10-20％农民工子女离开D市。这样，公办学校正常的教学秩序和招生计划就不断被打破，工作量和管理难度变得不确定。另外，农民工子女的流动性还将造成公校资源的浪费。因为每所学校都有固定的办学规模，要求具有相对稳定的入学入数、师资配备等。如果随农民工子女人数的增加而不断兴建公办学校，不断扩招老师，一旦大量的农民工离开D市，将造成公办教育资源的巨大浪费，教师的分流安置也是一大难题。其次，城乡生活习惯和思想观念的差异增加公办学校教学的工作量。一些幼年与祖父母在农村生活、到上学年龄才被接到城市的农民工子女，大部分表现出胆怯、不善言谈的特征；一些农民工子女虽然跟随父母，但因父母流动性大、居所不稳定、生活环境复杂、文化程度不高、能力有限等因素影响，因而早期教育发展相对滞后，养成了“懒惰、不讲卫生、不修边幅”等不良习惯。这些学生心理压力大，自信心缺乏，自卑感重，在与城市学生群体的融合方面存在一定困难，需要老师的耐心引导，这无形中增加了公办教师的工作量。同时，农民工本身家庭背景比较复杂，对公办教师与家长的沟通交流产生了一些障碍。根据调查问卷数据显示，D市农民工子女家长从事的职业中，21.1％从事中等管理工作，40.2％是小商贩，19.7％在工厂流水线工作，还有19％从事更低层次工作或待业。家长背景的复杂性。造成了学校、教师与家长沟通的困难，增加了教师的工作量。再次，教材不衔接与教法不适应也增加了公办教师的工作量。由于D市是课程改革的实验区，采用教材与农民工子女家乡的不一样，教法也不一样。尤其很多的农民工子女在家乡没有学习英语，英语成绩不理想，需要教师对学生进行个别的辅导和家访。因此，教师需要付出更多的时间和精力去帮助农民工子女适应城市的教育教学环境。

从公共政策执行的激励机制来说，“如果执行的成本低于收益，存在政策激励，那么政策将会被完整、有效、及时执行；如果成本高于收益，那么执行指令的下级就可能会改变政策内容；如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容”。蒙特乔伊和奥图勒也曾在“目标导向裁量”的研究中得出结论：“在没有新的资源支援的情况下，如果考虑以既有资源来执行新政策，新政策必须与现行既有活动竞逐组织的资源，那么执行机构的机会成本就会提高。行政人员面临此种明确要求落实执行的竞逐情景时，限于资源有限，势必从中挑选执行。”因此，对于任何与地方利益相冲突的政策，地方政府将会“有选择的执行中央的政策，即符合地方需要的就执行，不符合地方需要的就不执行，必须执行的才执行，不执行也没有太大问题的就不一定

执行”。综上所述，由于《意见》的规定对D市政府的财政和公办学校的教学秩序产生了冲击，与D市政府和公办学校的利益相矛盾，因而出现了政策执行的“负激励”效应。因此，《意见》的执行也就不可避免的产生梗阻了。

三、减少梗阻的对策探讨

归根结底，农民工子女义务教育政策执行梗阻的症结是政策要求与地方利益相冲突，地方政府的执行动力阙如。要激发地方政府执行政策的积极性，必须建立政策执行的激励机制与健全政策执行的考核机制。

一是建立农民工子女义务教育专项经费，增强对流人地政府的激励。由于义务教育具有较强的国民福利性与外溢性，而且大部分农民工子女跨省流动，大部分流入地地方政府视农民工子女义务教育问题为负担，因此，中央政府应该在解决方面承担主要责任。譬如，美国就是以联邦政府资金为主解决全美流动学生的义务教育问题。中央政府可以参考美国联邦政府解决流动儿童的“流动学生教育计划”(Migrant Education Program，简称MEP)的做法，建立农民工子女教育专项经费，用于农民工子女义务教育。在资金来源和使用上。专项经费资金列入国家教育经费预算，通过转移支付的方式资助各地农民工子女义务教育。各地政府在接受该拨款后可以将其以转包合同的方式把该项目转包给当地教育部门或者学校(包括公办学校和民办学校甚至打工子弟学校)，直接为改善农民工子女义务教育条件提供服务。专项经费给各地的拨款数额是不相同的，其依据是各地所拥有的农民工子女的数量，而且根据每年各地所拥有的农民工子女的数量而相应做出动态的调整：如某市有十万义务教育阶段的农民工子女，那么它将获得相应的拨款；如果来年该市流动儿童的数额下降，那么其所获得的拨款数额也相应减少。这种拨款方式尽管在操作上比较繁琐，但是由于拨款数额与农民工子女的数量相关联，所以在实践中可以给各地积极解决农民工子女义务教育问题形成了正激励，可以激发各地不断地去主动承担农民工子女义务教育，从而真正实现农民工子女义务教育的“同城待遇”。D市目前有40多万农民工子女。大部分在民校接受义务教育，如果中央可以补贴生均1000元，不仅可以大大改善民办学校的教育教学条件，同时也对公办学校产生良好的激励效果。

二是建立“教育券”制度，赋权农民工子女。“教育券”理论最早来源美国，主要思想是政府把本应投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生，学生可凭教育券进行自主选择，到任何一所政府认可的学校就读。这样，政府可以通过发放教育券保持对教育的投入，学校之间也会因为学生掌握充分的主动权而增加竞争，从而提高学校教育的整体质量。该做法在美国、英国、瑞典、澳大利亚等国以及我国个别省份均得到实践和应用。当前在户籍制度尚未彻底改革的前提下，在受户籍密切制约的义务教育拨款的体制下，为了使农民工子女不处于教育投资中的盲点，可根据D市的实际，借鉴国内外经验，尝试采用“教育券”制度。“教育券”的资金源于流出地政府、流入地政府和农民工家庭。当农工子女在办理转学时，流出地政府按流出地生均教育经费的80％向农民工子女发放教育券，并将款项通过转移支付方式上缴中央教育财政。流人地政府在接收农民工子女入学时，按流人地生均教育经费的50％向农民工子女发放教育券。学生在办理入学手续时，向就读学校缴付教育券，学校凭教育券向流入地政府申请拨付相当的经费，再由流入地政府向中央政府兑换流出地政府发放的教育券。同时，由农民工家庭自己补足接收学校学费的不足部分。通这种教育券制度的实施，既减轻了农民工子女家庭的负担，也减轻了流入地政府的财政负担。

三是建立农民工子女义务教育考核机制，加强对流入地政府的考核。为促进农民工子女义务教育的发展，中央政府对地方政府的政绩考核应该强化流入地政府在农民工子女义务教育方面的绩效考核，对各级政府在义务教育投入、农民工子女入学率和学校对农民工子女接收率等进行绩效考核，对那些在农民工子女义务教育方面大力支持、保障其入学方面成绩突出的地方政府、教育行政部门、其它相关职能部门和学校给以物质和精神方面的奖励。第一，加强教育行政部门的考核。将进城务工就业农民子女义务教育工作纳入当地普及九年义务教育工作范畴和重要工作内容的情况，着重考核教育部门指导和督促公办与民办中小学认真做好接收就学和教育教学工作，认真落实“两为主”的效果。第二，加强对发展改革部门的考核。将进城务工就业农民子女义务教育纳入城市社会事业发展计划、将进城务工就业农民子女就学学校建设列入城市基础设施建设规划的情况，着重考核发改部门在农民工子女就学学校建设列入城市基础设施建设规划的落实情况。第三，加强对财政部门的考核。考核财政部门为农民工子女义务教育安排必要保障经费的情况，着重考核农民工子女义务教育经费的落实情况。第四，加强对机构编制部门的考核。考核机构编制部门根据接收进城务工就业农民子女的数量合理核定接收学校的教职工编制的情况。第五，加强对劳动保障部门的考核。考核劳动保障部门为农民工子女的父母开具务工证明以方便其为子女申请就读公办学校的情况。第六，加强对价格主管部门的考核。考核价格主管部门要与教育行政部门等制订有关收费标准并检查学校收费情况。第七，加强对城市人民政府的社区派出机构的考核。考核城市人民政府的社区派出机构动员、组织、督促本社区进城务工就业农民依法送子女接受义务教育的情况，着重考核其统计本社区农民工子女的数量以及入学情况。

在目前以分税制为基础的政府间财政关系模式下，中央政府与地方政府之间、各地方政府之间实质构成财政竞争的格局。《意见》中“两个为主”政策实际上使流人地政府成为农民工子女义务教育财政经费的唯一责任者，同时稀释了中央政府与流出地政府的财政责任，政策的执行不可避免地挤占流人地政府财政支出，与地方利益相冲突。必然遭到地方政府的抵制。从D市的个案来看，农民工子女义务教育大量挤占D市各级政府的教育财政，增加城市管理和教育管理的负担，与该市的利益相冲突，因此，政策的执行出现梗阻。要提高该政策的执行力，必须要建构政策执行的激励机制，同时建立政策执行的评价机制，对流人地地方政府形成政策执行的动力与压力。

(责任编辑陈孝兵)