共生型政府构建的必要性分析

陈晓春　李　林

[摘要]政府实际上是一个共生体(共生系统)，具有治理主体的多元化、治理过程的互动性、政府权力的公共性、治理效能的可持续性等共生性特点。“共生型政府”的提出，是基于当前社会政治格局、文化需求特征与经济发展方向等变革趋势的基本分析与判断而对未来政府组织形态变革趋势的一种概括，它是对服务型政府的包容和超越，是中国未来政府范式的理想选择。

[关键词]政府范式；共生型政府；服务型政府

[中图分类号]E073[文献标识码]A[文章编号]1008-1763(2009)04-0065-05

提倡共生思维、加强交流沟通、关注共同利益、寻求合作共赢、建设和谐社会已成为社会的普遍性价值选择，正确处理政府与市场、社会、公民(社区)之间的关系，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”已成为社会的共识。政府范式也随之从权力与服从、制约与对抗转向服务与合作、信任与沟通，更加突出政府的社会矛盾的化解者、利益冲突的协调者、民众呼声的回应者、公共治理的组织者、社会发展的参与者等角色，强调政府、社会组织、公民对公共事物的协同管理，形成政府与社会既相互竞争又互利共生的政府治理模式。

一共生型政府的理论界定

1共生的基本内涵

“共生”一词最早来源于希腊语，是由德国生物学家德贝里于1879年提出的，他认为共生是一种自组织现象，生物体之间出于生存的需要必然按照某种方式互相依存、相互作用，形成共同生存、协同进化的共生关系，任何共生关系都是共生单元的共时性和共空性、共享性和共扼性的统一，它包括共生单元、共生模式和共生环境三大要素。其中，共生模式又称共生关系，可分为寄生关系、偏利共生关系和互惠共生关系。共生具有以下特征：1)合作是共生现象的本质特征之一。共生同样包含竞争和冲突，但它更强调共生单元在竞争中通过结构的协调和功能的创新形成新的合作关系，这种竞争不是共生单元间的相互排斥和厮杀，也不是共生单元自身性质和状态的丧失或相互替代，而是共生单元间的相互吸引、补充和促进。2)尽管共生单元具有相对独立性和自主性，但共同激活、共同适应、共同发展是共生的基本特征，它强调竞争双方的相互理解和积极合作，任何一个共生单元都不可能单方面达到更高水平；3)进化是共生系统发展的总趋势，共生是共生单元进化的理想路径，而共生单元在特定时空条件下的共同进化可能产生新的共生形态或形成新的物质结构。

2共生型政府的基本内涵

将共生理论引入社会领域，可以发现，共生是人类之根，是社会生活、社会交往的常态，也是人实现自我价值的途径。在多向度互动的政府治理过程中，政府内部以及政府与其他社会组织、公民之间除存在竞争和利益冲突之外，也存在具有共生特点的共存与合作关系，即主导者与职能单位之间的寄生关系、各组织通过谈判协商形成的偏利共生关系，以及各组织经过价值导向、目标驱动、规则约束和自我管理而形成的互惠共生关系。这些共生关系就形成一种新的共生形态，即共生型政府。共生型政府的核心价值包含“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“互动性”等因素，其本质在于政府与公民对公共事务的协同治理，并不断追求公共利益的最大化。它涉及到政府管理理念的变革、政府职能的转变、执政能力的提升、服务行为的规范以及政府与公民关系的转变等，是一个全新的行政理念。主要体现在：1)治理主体(政府、社会组织、公民)是平等的、自由的，它依法享有权利并承担相应责任。2)政府治理是治理主体基于合作而进行的具有目标性的、自觉的共同行动，而不是出于被迫的或者恐惧威胁下的行动。3)共生是手段与目的的统～，它是实现和谐共生目标的重要手段，尽管政府在实现共生的过程中也有利益追求，但它还包括自由、和谐等方面的精神追求。4)政府治理过程中所形成的关系是治理主体在现有道德法律基础上通过沟通、协商建立起来的一种信任信赖关系。

3共生型政府的基本特征

(1)治理主体的多元化。治理主体的多元化是共生型政府的突出特征。由于现代社会逐步形成治理主体的三维结构体系：政府一社会中介组织—公民(社会和市场的行为个体)，政府并不完全垄断一切合法的权力，它不会插手公民、社会自主自治能够解决的问题。相反，社会组织、公民等将参与社会管理，表达自己的偏好与支持，并致力于寻求一个政治性更强、更民主、更充满集体性的机制来向政府或替政府传递信号。现实中，任何一项公共事务都是通过政府、社群之间的相互交往、信息交流、意向互换、彼此协商来完成的，它们之间的互动强度与合作广度日益提升。这样，政府就成为众多公共管理组织中的一个组织，而不再是治理公共事务的唯一主体，它们之间不再是管理与被管理、控制与被控制的关系，而是相互平等的合作关系。而且，不同主体在处理公共事务时充分发挥其自身作用，减少了政府的中间层级，政府的组织结构也随之由传统的金字塔式向网络化扁平式转变。

(2)治理过程的互动性。在共生型政府范式中，公共权力由单一的自上而下运作转向政府自上而下和公民通过其组织自下而上的双向运作，主要体现在：1)政府主动响应。共生型政府是一种将主动发现需求与积极回应需求相结合的积极行政，具有回应的主动性、交流的互动性、反馈的及时有效性和回应效果的可考核性等特点，而不是一种消极的、等待式的响应。它具有较强的应变能力，能用更加灵活主动的“以变制变”机制来代替“以不变应万变”的传统手段根据环境的变化制定相应的政策有效回应新的挑战。2)社会积极参与。主张主体多元化、权力多中心的共生型政府必须注重在公共治理过程吸纳治理的利益相关者以及关心公共事务的组织和个人广泛参与，否则，其多元化、民主化、合作化便无从谈起。政府的主要职责是通过制定法律政策来提供不同主体公平竞争的环境，而具体的服务由私人部门、第三部门或地方各级政府通过竞争的方式来提供。3)合作与协调是共生型政府的主要管理方式，公共服务的市场化和社会化是共生型政府提供服务的重要形式。共生型政府不排斥一般性的政府等级机制和市场规则，旨在建立一个相互依存、纵横协调、多元统一的社会治理结构。

(3)价值导向的民本化。1)共生型政府接受人民制约。共生型政府根源于政府与社会之间的契约，从“权源”基础看，“人民”不仅仅是处于被动和服从地位的行政客体，也是法律的最终制定者、监督与制约政府权力的权力主体，而政府只是人民权力的受托者与契约方。2)共生型政府凸显执政为民。我们党的十六大提出的“执政为民”的理念，其重点就落在“为民”上。而且随着社会的进步，人们的需求也日益多元化，这就要求政府想民众之所想、急民众之所急，在积极响应人民需要时不但不能一厢情愿地用政府的主观意愿去代替民众的实际需求，而且要“服务到位”，让民众以最小的成本获得最大的收益。3)共生型政府实现人民民主。正如科恩所言：“民主的核心是选择。”共生型政府就内涵了

公共服务的公众选择机制，公众作为公共服务的承受者通过选择政府服务的方式和内容对服务机构进行评价和控制，最终实现公众的权力和公共行政的民主价值。

(4)政府权力的公共性。共生型政府权力的“公共性”主要表现在五个方面：一是从最终表现来看，由于诚信是共生型政府行政行为的重要准则，所以政府必须赢得“公共信用”。二是从职能定位来看，共生型政府通过形成政策制定同服务提供分开的公共管理机制来提供“公共服务”。三是从存在基础来看，政府的“权源”与“物源”基础就决定了政府是接受“公共支持”的组织。四是从内在信念来看，共生型政府体现了民主、法治、服务等“公共精神”。五是从理想追求来看，共生型政府努力实现社会公平与正义的“公共价值”。

(5)治理结果的责任化。治理结果的责任化是共生型政府的前提条件。以往的公共行政的责任是向上，而共生型政府的责任是向下的，即对民众负责。政府、社会组织、公民之间不仅存在理念上的合作，而且存在治理过程的合作，其目标的实现过程既是公民的权利受到充分尊重、自主性得到充分发挥的过程，也是治理责任的落实过程。各治理主体由于在法律地位上是平等的，各自依法行使权利，理应承担相应的义务和责任。现实中，政府管理也会存在某些失灵，其他治理主体也有可能互相推诿责任，但是，共生型政府能因其特殊的属性和职能而及时担负起责任，弥补所出现的“责任真空”。

(6)治理效能的可持续性。治理结果的效能化和可持续性是共生型政府的归宿性特征。效能是对结果的评价，不管是何种政府治理模式，民众和社会的预期诉求都是效能政府。如果说市场主体的全部行为是追求利益最大化，那么政府的全部行为则是追求效能最大化，在重视结果的绩效管理和评价的时代更是如此。共生型政府在重视政府产出数量的同时，更重视产出的质量和前瞻性的思考、战略性的规划、持久性的行动及系统性的改进，认为政府治理不是一种简单的机械运动，而是有效解决现实问题、满足社会需要、由低效治理向长效治理转变的持续互动过程。

综合上述，共生型政府不是简单地对现有政府管理体制的修补增减和政府职能的一般性调整，而是各社会管理主体(政府、社会组织和公民)在公平正义的基础上通过交流沟通、共同参与、协同解决、公共责任机制对公共事务进行治理以提高社会管理的效率和质量。因此，它蕴涵了有限政府、法治政府、公众参与、民主、社会公正等合理内核，是一种与经济转型、社会转型相适应的符合中国国情的政府治理范式。

二构建共生型政府的必要性

谢庆奎教授在《论政府发展的涵义》一文中提到：“政府性质的自我博弈开始发生实质性的变化，即由阶级统治性为主向公共服务性为主的方向转变。如此发展下去，终究会出现政府的公共性完全取代阶级性和自利性，成为政府的唯一属性，这是政府发展的第二次飞跃”。而共生型政府的提出是基于当前社会政治格局、文化需求特征与经济发展方向等变革趋势的基本分析与判断，而对未来政府治理范式的一种概括，它是对服务型政府的包容和超越，是政府发展的第三次飞跃。

1共生时代呼吁共生型政府。长期以来，人们习惯于从“自我存在”的角度思考问题，而笔者曾从人与自然、人与人、人与社会的共生出发，探讨了非营利组织、消费、区域规划等领域的共生问题，认为日益密切的信息流、商品流正把人类联系成为一个密不可分的整体，使“自我”与“他者”不可分离，由此进入一个利益密切相连、命运息息相关、发展相互促进的共生时代。共生时代要求人们站在共生的理念上，变“自我存在”为“共同存在”，以“共治”来回应挑战，谋求共生的未来，实现社会和谐。因而，政府管理相应地也需要由过去那种更多地突出特殊集团的意志向更多地突出社会公众的意志转变；由突出以政府主体的规则为导向向突出以社会公众的需求为依归转变；由突出对上级负责向突出对社会公众负责转变；由重政治统治向重社会治理和公共服务转变，总而言之，是由以往的政府范式向共生型政府范式转变。

2市场经济呼吁共生型政府。在社会发展的特定阶段，政府表现为何种类型，与其经济基础密切相关。市场经济要求独立自主的市场主体、自由平等的市场竞争，与民主、自由、平等、契约等制度和观念有着密不可分的联系。它的建立不仅为经济发展注入了动力，而且使市场机制作为联系社会成员的纽带变成可能。在市场经济条件下，人们可以依据价值规律和等价交换的原则，在利益的驱动下自由平等地进行各种生产和交换。于是，契约成为人们在市场经济活动中追求利益最大化所必须采取的一种社会形式，它在交易中为人们提供各种市场需求和价格信息的同时也逐步体现人们期望的公平与正义。这样就形成了一个以市场为中心、以契约为纽带的商品生产和交换秩序，同时一个以从事商品生产和交换活动为主的市民阶层也随之成长起来了。从政府和社会的关系来看，市场经济的发展改变了二者之间的关系模式，以往的政府控制社会、社会依附于政府的关系开始转变为社会自主与政府适度规制相结合的关系。在这种关系中，特别需要能够促进社会成员相互联系和交往的共生机制。从这一意义上说，市场经济为共生型政府的产生奠定了坚实的经济基础。

3新型社会关系呼吁共生型政府。马克思主义哲学认为，无论是个体、社会，还是历史，都是全部构成因素组成的综合性整体，这些因素的构成是有机联系、相互作用、相互依存的。因此，从马克思主义哲学中我们可以推导出，个体、社会和历史有走向共生而不是斗争的必然性，人类社会的发展史就是人类共生的历史。共生的一个表现就是社会主体之间的合作。具体到公共行政领域，由于治理主体的多元化，必然带来治理过程中政府和社会之间的双向互动，以及多个治理主体之间的相互影响。因而，在共生型政府范式中，政府与社会组织、公民的关系不是敌对关系，也不是附属等级关系，而是相互信任、相互合作的伙伴关系。政府与社会组织、公民之间只有建立相互信赖与合作的关系才能形成“双赢”的互动格局。也就是说，社会组织、公民只有积极参与政府治理，在平等的基础上与政府进行沟通、互动和合作，社会公益才更易于实现。

4政府失灵呼吁共生型政府。共生型政府构建的主要现实依据是政府失灵，即政府公共性的缺失与自利性的膨胀。美国经济学家伯顿·韦斯布罗德在1974年提出了政府失灵理论，在这一理论中，他认为政府和市场在提供公共产品时并不能满足消费者的差别化需求，在大多数情况下，他们的产品只反映“中位选民”的需求，而非营利组织的介入提供了有益的补充。他认为“政府、市场和非营利部门是满足个人对公共物品需求的存在相互替代性的工具。政府和非营利部门在提供公共物品上是互补关系”。赛拉蒙的第三方管理理论则从另外一个角度分析了政府与非营利组织的关系，他认为政府只是非营利组织“志愿失灵”的衍生物，只有当非营利组织提供的服务不足时，政府才有发挥作

用的必要。因此，政府的介入是对非营利组织的补充，政府与非营利组织之间的这种合作关系“既可以保持较小的政府规模，又能够较好地完成福利提供的责任”。尽管两位学者的角度并不一致，但有一点却是非常类似的，即非营利组织与政府、市场之间存在一种相互需求、相互补充的合作模式，虽然他们并未提出共生这一概念，但阐述了彼此共生的实质。

5共生型政府是对以往政府范式的超越

政府范式是历史的产物，不同的时代具有不同的政府类型，不同政府类型也具有其之所以成为该政府类型的内在规定和本质特征，当然也有它的历史局限性。

(1)统治型政府和管理型政府的局限性。统治型政府是以维持统治为目的的，社会及其成员受着国家或者政府的严格管制，其结果是社会成员没有独立的空间，没有成为社会活动的主体，社会成员与政府的关系为典型的依附关系。管理型政府虽然较统治型政府前进了一步，但长期充当经济建设的主体，处于社会管理的核心地位，忽视社会组织的力量，不恰当地把一些本应该不是由政府提供的公共产品和公共服务推向市场和社会，驱使着作为管理客体的整个社会围绕政府的活动转变，表现出一种政府中心化的现象。所以，无论是统治型政府还是管理型政府都是凌驾于社会之上的，政府的权力运行方向总是自上而下的，无论是进行统治还是管理，都选择强制性的作用机制和非人格化服务，强调政府本位和权力本位。而共生型政府的权力向度是多元的、相互的，它重视“个性化”服务即政府在保证公共产品与公共服务正常供应的同时努力去满足人们多样化的个性需求和价值期望，通过合作、协商、共同确立目标等方式实施对社会公共事物的协同管理。

(2)服务型政府理论也面临难以解决的理论与实践问题。第一，政府是一个由政治统治、社会管理和公共服务等职能要素组成的复杂体系，从马克思主义原理来看，在阶级消灭和国家消亡之前，国家和政府的政治统治职能不会消失。因此，把服务性职能从政府职能中抽取出来并作为政府的内在规定和范式的特征难以涵盖所有的政府职能。第二，实践证明，单纯依靠市场对经济活动进行自发调节还不能保证经济的健康发展，为弥补市场机制的缺陷还需要政府这只“看得见的手”发挥作用。正因为如此，有的学者为了克服服务型政府理论难以克服的局限，提出了“规制一服务型政府”的概念。第三，“只有具有指导能力、动员能力、分配能力、适应能力、利益综合能力、管理能力、协调能力、监督能力、服务能力、维持秩序能力这10种能力的政府，才是政府发展的目标”服务也只是这种理想政府范式的能力之一。由此看来，单纯地将服务作为中国政府的内在规定和范式特征是不合适的。第四，服务政府概念仍然包含着政府本位的因素，政府仍然是主动的施惠主体，社会为被动的受惠对象，在社会和政府的关系中，仍然未摆脱依附关系。

(3)共生型政府的合理性。通过以上分析可以看出，以往的政府类型无论是在理论上还是实践上都存在历史局限性，因此应当根据新时期社会发展和政府类型定位的需要来合理地概括出新的范畴。共生型政府作为和谐社会条件下的一种政府管理模式，是在现存政治制度的基本框架内，在政府与市场、政府与社会、政府与公民基本关系明确定位的前提下诞生出来的一种新的管理方式，它是一种作为公共领域的政府、作为私人领域的企业和作为第三领域的社会或社群彼此结合而形成的协同管理范式。它改变长期以来国家支配社会的模式，以社会为本位，培育社会的自主性、自治性，将原来社会与政府之间的依附关系变为共生关系，缓解社会转型过程中来自于国家的顽强阻力，打破政府对公共管理的垄断，使政府不再是唯一的公共服务提供者，既体现了社会主义市场经济的本质规定和行政运行的客观规律，也能发挥中央和地方的积极性，保障政府民主、科学、高效、廉洁的行政。因此，共生型政府的概念更加适合新时期社会发展的要求和政府自身的特点，而且现今所经常使用的服务型政府、法治型政府、有限型政府等都可以从共生型政府出发得出结论并加以说明。

三共生型政府的构建路径

中华民族向来就有“天人合一”、“物我合一”、追求和谐的优良传统。然而，受“斗争哲学”的影响，人们的潜意识结构里存在着非此即彼、两极对立的单向思维。建设共生型政府，就需要思维方式和实践方式的变革，转向多极互动、互补共生的多向立体思维。

(1)民主和平等是共生型政府的政治基础。毛泽东曾经就指出：“我们已经找到了新路，我们能跳出这个由盛而衰的历史周期律。这条新路就是民主。只有让人民监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”所以，建设共生型政府需要发挥政府作为社会治理主导者的角色，充分发扬民主，保证公民享有充分自由和平等的政治权力，在促进市民社会建设的同时，开放政府管理边界，吸纳社会组织参与社会治理和“协同生产”公共服务，补救市场失灵和政府失灵的双重缺陷，提高公共事务的管理效率和公共服务的能力。其基本思路有：第一，放权于基层，把基层团体引入到政府管理活动中来。第二，放权于社会，给社会更多的权利，鼓励社会组织和公民参与公共管理。第三，共同商讨，通过建立协商、咨询和听证等参与型机制有效地吸收社会组织介入公共事务。

(2)自愿和同意是共生型政府的社会基础。在主体素质不断增强，交往日益密切的社会，迫切要求政府关注民生民意，做到问计于民、求智于民、取信于民，让社会自愿参与社会治理，以增强公共关怀、培育公共精神、营造合作氛围、创造和谐环境。具体说就是要把关注民生民意与促进发展放到同等重要的位置，把抓好当务之急与建立长效机制结合起来，认真落实领导接待日，领导干部蹲点调研制度，诚恳听取群众意见，做到问得真切、问得实际、问得关键；认真对待群众诉求，切实维护群众权益，凡是事关群众利益的事，要用心办、细心办、耐心办，干得主动、干得科学、干得有效，而做得不力或群众不满意的事就有必要问责，让人民群众满意。

(3)理解和尊重是共生型政府的文化基础。社会治理不但要注重问题的解决，而且要注重解决问题的方式得到社会和相关主体的理解和尊重。现代社会中，官本位观念、公共权力的异化、百姓的依赖心理、公民社会与政府之间及其内部各自积极与消极力量之间的博弈都是客观的存在，公众迫切要求摆脱高权压制行政的阴影以重塑高效精干的政府，而政府不但掌握着社会合作的主动权，还掌握着合作主体本身的命运，许多潜在的合作力量只有通过政府的积极引导和培育才可能转化为现实的合作力量。这就需要在同一中把握事物，在差异中理解差异，并相互尊重彼此的关切，最大限度地动员各方特别是主要利益相关方的积极性，协商解决问题，让解决方案获得最大范围的认可，使政府拥有较强的容纳冲突的能力和制度化解决冲突的办法。

(4)交流和协商是共生型政府的方式手段。社会关系的丰富和活动领域的扩大，需要在政府与社会组织、民众之

间建立一种以利益整合为核心、以政治整合为保障、以法律整合为主要手段、以文化价值整合为重要途径的。由社会回应机制(传播、表达、对话、沟通)、社会协商机制(权利评估、交换、利益妥协、早期预警)、社会动员机制(早期整合、同化、内部控制)、社会团结机制(认同、组织化、制度化)、社会合作机制(利益均衡、“政府之手”、社会和谐)等构成的社会整合运行机制，将政府行政权力的制约与规范和公民权利的重视与引导结合起来，加强政府与公众之间的信息、情感等方面的交流与沟通，提高公众的参与程度，满足公众的求知需求、交往需求、尊重需求和表现需求，使公众获得最大程度的满足。

四结语

孙子曰：“故兵无常势，水无常形，能因敌变化而取胜者，谓之神。”未来的世界包含着许多的不确定性，我们现在没有办法判断治理模式的对错抑或成功与否，将来也不可能具有预先判断治理模式是否有效的能力。正如美国学者查尔斯·林德布洛姆所言：“对于政府的许多部分和分支来讲，不存在理想的构造，行政改革是永无止境的。”

汤之《盘铭》日：“苟日新，日日新，又日新。”因此，我们需要一种“常为新”的精神来指导政府治理模式的探索，实现政府治理模式的自我超越，追求卓越的治理，更好的回应民众的诉求，适应国内外环境的变化。而蕴含了有限政府、民主政府、服务政府等精神实质的共生型政府无疑将成为新时期中国治理的努力方向和目标。

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