如何看待城镇公办幼儿园

曾晓东　范　昕

【摘要】城镇公办幼儿教育体制改革既要考虑它的历史演变,也要考虑未来社会福利体系建构中对城镇公办幼儿教育机构的定位。当前,城镇公办幼儿教育体制改革的可能路径是:(1)将新建小区配套幼儿园作为公办幼儿教育资源扩张的重点。(2)设立专项资金,重点支持街道和国有企业办园。(3)不断探索民办幼儿教育机构的管理办法。

【关键词】公办幼儿园;体制改革;社会福利;渐进式改革

【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604(2009)05-0001-04

随着社会经济的不断发展,妇女就业和儿童早期发展的需要将城镇幼儿教育体制改革推向了社会福利体系重构的前台。然而,我国现有的城镇幼儿教育格局一直在不断影响着城镇幼儿教育体制的改革。应该如何看待城镇公办幼儿园成了城镇幼儿教育体制改革中首先需要回答的问题。

一、城镇公办幼儿园:政府办园思想的体现者还是制度特权的体现者

公办、集体办和民办幼儿园的划分是按其举办者的性质来确定的。城镇公办幼儿园是指由政府或事业单位等依靠公共财政经费举办的幼儿园。

在计划经济年代,公办幼儿园由三个部分组成,除了政府、部队和事业单位办园外,还包括企业办园以及城镇街道和农村乡镇办园。政府、部队和事业单位按照中央规定的人员编制和供给标准,将幼儿园经费列支在政府、部队和事业单位经费中。企业则通过“合理留利”的方式,留下等于某一社会平均利润率的计划利润,用以支付企业办园的运转经费。企业的“合理留利”过程从两个方面反映了当时的计划经济色彩:留利多少取决于中央政府的产业发展规划,没有税赋公平的概念;成本核算无法反映真实的生产过程,往往是留利多就意味着职工福利多。城镇街道和农村乡镇办园则采取集体兴办方式,保教人员获得的报酬相当于当地同等劳动力获得的报酬。然而,1993年后,随着社会主义市场经济的确立,财税制度改革启动,企业通过“合理留利”方式兴办幼儿教育的体制首先被打破,许多企业立马停止或减少学前教育投入。到2002年国务院第二批中央企业剥离社会职能试点工作开始时,企业原来是幼儿教育投入体制的重要一员,那时已经基本撤出幼儿教育领域。城镇街道和农村乡镇集体办园则因为街道和乡镇集体经济的瓦解,失去了明确的投资来源,或者关闭,或者转为依靠收费维持的办学机构。至此,城镇公办幼儿园只剩下政府、事业单位、部队等依靠公共财政举办的幼儿园了。

利用独有的体制优势,城镇公办幼儿园可以长期获得稳定的财政支持,能够较方便地获得高质量的师资和各种办学资源,逐渐成为优质幼儿教育的代表。但是随着经济体制改革的深入以及公共财政体制改革的启动,公办幼儿园占有大量公共资源却只为少数人服务的问题受到了社会公众的关注。批评之声不绝于耳,主要集中在公办幼儿园封闭的定向招生政策以及政府和市场优势混用两方面。

1.封闭的定向招生政策

建国以来,我国城镇幼儿教育体制是建立在单位福利制度的基础上的,这从一开始就决定了幼儿园的封闭性,即只为本单位员工的子女服务。在这样的制度下,政府机关办园只招收公务员的子女,事业单位办园也只招收本单位职工子女。于是,公共财政的公共性和单位福利制度的封闭性产生了矛盾。当我国开始公共财政改革时,公办幼儿园只为公务员子女和事业单位子女服务的性质自然受到了公众的批评。

2.政府和市场优势混用

随着社会经济的发展,公办幼儿园如果还只继续招收本单位职工子女,自身的规模发展就会受限。为了追求更好的发展,公办幼儿园开始利用自身的资源优势面向社会招生,但那些非本单位职工的子女被要求按照市场价格支付入园费用。在社会公众舆论的压力下,政府为公办幼儿园制订了统一的收费标准,但这个收费标准通常要比对内的高许多。正因为这些城镇公办幼儿园既享有政府提供的独有资源又利用这种资源在市场上竞争,所以这些城镇公办幼儿园受到了公众和市场的双重指责。公众指责这些城镇公办幼儿园既享有政府提供的公共资源又对外高收费。在市场上打拼的民办幼儿园则指责这些城镇公办幼儿园将政府和市场优势混用,是典型的制度特权。

围绕公办幼儿园的诸多体制问题,教育行政部门既承认公办幼儿园需要改革,但是又认为不能简单地取消对公办幼儿园的财政支持,因为公办幼儿园体现了政府对幼儿教育事业的责任,应当作为政府办园思想的体现者,发挥示范辐射作用。

公办幼儿园到底是政府办园思想的体现者还是制度特权的体现者?这一分歧的出现源于看问题的角度不同。笔者认为简单的“是”或者“非”的回答无助于解决公办幼儿园体制改革的问题。既然公办幼儿园体制确有必要改革,那么,改革的方向是什么?

二、公办幼儿园改革:教育还是福利

不管是广东深圳市政府基于公共财政改革考虑,主动对公办幼儿园进行改革,还是江苏宿迁市政府在财政压力下被动对公办幼儿园进行转制改革,都使得公办幼儿园改革的必要性日益凸显。2003年,宿迁市公办幼儿园体制改革最终采取了政府控股51%,幼儿园普通员工入股而管理人员不参股的方案,同时实行老人老办法、新人新办法,保证幼儿园原有教师待遇不变。〔1〕2008年3月,在第一轮改革受多方压力搁浅两年后,深圳市政府再次启动公办幼儿园改革,22所公办幼儿园转由国资委管理,但是按照特殊企业管理办法加以规制。同时深圳市政府设立专项资金,对所有幼儿教育机构开放,用于支持深圳市幼儿教育事业发展。〔2〕然而,以上改革都是基于利益调整需要进行的,而且是以地方政府试点的方式进行的,没有从根本上改革和重建公办幼儿教育体制。

必须承认真正进行城镇公办幼儿教育体制改革会面临诸多的制度难题,首先便是城镇公办幼儿教育的定位问题,即将城镇公办幼儿园定位于教育性质还是福利性质?这涉及公共财政资金支持幼儿教育的合理性,是制度设计的根本问题。

在这方面,发达国家已有的经验值得借鉴。发达国家财政支持幼儿教育带有明显的福利色彩。OECD在对23个成员国幼儿教育体制进行分析后发现,发达国家普遍认为支持就业,主要是劳工阶层的妇女就业和为学校教育作准备的幼儿教育应该成为政府公共财政支持的优先领域。〔3〕

在公共财政框架下改革我国城镇公办幼儿教育体制,这一点已成共识。然而,改革目标仍然不够清晰,因为城镇公办幼儿教育的定位还不明朗。笔者认为,对公共财政框架下的城镇公办幼儿教育体制改革应该有以下共识。

1.城镇公办幼儿教育体制的设计应该符合我国实际

我国是一个发展中国家,人均GDP水平尚不高,经济发展还处于起飞阶段,社会追求的目标是尽可能实现经济增长。因此,城镇公办幼儿教育的首要目标应该是为最需要就业的人群提供子女幼儿教育服务以及满足学前一年教育的需求。入学准备属于教育性质,为劳动力市场提供支持则是福利性质。因此,公办幼儿教育应该体现社会福利的基本原则。对有承担能力的家庭,公办幼儿教育可以只为其提供入学便利和教育质量保证,最多只提供部分入学补贴。

2.行政管理逐渐覆盖整个幼儿教育行业

由于幼儿教育需求的多样性,当前在很多地方民办幼儿教育机构的数量已经超过公办机构数,成为幼儿教育事业发展的重要力量。然而,我国的行政管理长期习惯于对公办机构实行命令式管理,对民办机构的多样化管理方式不熟悉,这与当前的幼儿教育服务状况不相适应。因此,行政管理部门要重视探索与市场相协调的管理方式,促进城镇民办幼儿教育机构的健康发展。

今后,随着公共财政体制改革的进一步深化,随着我国社会福利体系改革脉络的越来越清晰,我们将会看到一个多样化的幼儿教育体系,这个体系将通过吸引和有效规制市场力量的参与,让市场力量与政府力量共同承担起幼儿教育的供给任务。

三、改革的策略:一步到位还是增量改革

经过近20年的探索,我们已经较充分地认识了休克式改革和渐进式改革各自的特点,也依据我国的实际情况,形成了走渐进式改革道路的共识。渐进式改革的根本特点是以传统计划经济体制中最薄弱的环节作为突破口,实行由易到难、逐步过渡的策略。这种改革并不马上触及经济体制的难点问题,并不立即破坏现存的社会秩序和经济秩序,制度变迁对经济的推动也使绝大多数人得到了实惠,因此减少了改革的阻力,使改革赢得了广泛的社会支持,最大程度地降低了改革的风险。〔4〕

虽然当前有学者对渐进式改革提出了质疑,认为渐进式改革的效果正在弱化,现在应开始由渐进式改革向攻坚式改革的阶段发展。〔5〕但是,在国家整体社会福利体系设计没有出台之前,作为其中的一部分,以休克式改革的方式,即按照公共财政的终极制度目标去改革现有的城镇公办幼儿园是不可能的。因此,增量改革成为近期城镇幼儿教育体制改革必然的理性选择。为了防止过分强化原有的城镇公办幼儿园体制,漠视民办幼儿教育的发展,比较现实的做法应该包括以下几点。

1.争取政策支持,将新建小区配套幼儿园作为公办幼儿教育资源扩张的重点

目前,城建规划的相关法规政策只规定新建小区要有配套幼儿园,但是并没有明确规定小区配套幼儿园的性质和归属。于是,小区配套幼儿园有的由开发商转租民办机构运作,有的由开发商上交地方教育局,有的由开发商自己经营,有的由业主委员会按照招投标程序选择办园者,等等。为了幼儿教育事业的健康发展,对政府和家长来说,民办、公办幼儿教育并举,各种幼儿教育机构有序竞争,是最理想的状态。因此,各地教育行政部门应该积极行使小区配套幼儿园的举办权,防止民办幼儿教育“一枝独秀”。这是因为国际经验和经济学中对市场结构的研究证明,在一定范围内单个供给者占据绝对优势地位后,在定价和质量标准上就拥有一定优势,政府的质量监管就会出现一些问题。例如,澳大利亚ABC Learning公司在市场占有率超过50%后,它所拥有的定价权和市场融资权已经让澳大利亚政府面临棘手的制度取舍问题。〔6〕

2.设立专项资金,重点支持街道和国有企业办园

已有的调查在一定程度上可以证明,街道、乡镇办园和国有企业办园仍然是普通民众子女接受幼儿教育的主要选择。〔7〕对这些仍然属于公办教育体系的幼儿教育机构进行专项投资,既符合财政资金的使用要求,又能够有效提高这些幼儿教育机构的质量。

3.在制度上不断探索城镇民办幼儿教育机构管理办法

不管是从现实情况看,还是从制度设计的效率来看,民办幼儿教育机构都是幼儿教育体制必不可少的构成部分。城镇民办幼儿教育机构目前存在的诸多问题,如虚假宣传、定价不合理(包括高价和低价)、教师福利过低等,大多是逐利动机下的自然选择,对此过多地从道德上加以指责是无济于事的。这些问题都可以借助制度改革加以解决。相关行政管理部门要积极探索与市场相协调的管理方式,加强对民办幼儿教育的监管,并在制度设计上加以完善,以既有利于民办教育的健康发展,更有利于整个幼儿教育事业的健康发展。

伴随着国有企业改革和社会福利制度的重构,城镇幼儿教育体制改革成了社会的热点话题。我们需要不断深化认识,正确定位城镇公办幼儿园。广东深圳和江苏宿迁对公办幼儿教育机构的改革尝试,迫切需要在制度上作出解释,以揭示这些制度改革实践的正反面意义。

参考文献:

〔1〕张立.最受争议的县委书记〔N〕.南方周末,2004-02-09.

〔2〕宋毅,等.深圳22所幼儿园停课抵制公办改民办〔N〕.羊城晚报,2008-03-05.

〔3〕OECD.Starting Strong II〔M〕.OECE Publishing,2006:39.

〔4〕曹子坚.重新审视“渐进式改革”〔J〕.中国改革, 2005,(8):25-28.

〔5〕刘佳,晓然.中国渐进式改革效果正在弱化〔N〕.北京商报,2007-02-05.

〔6〕Early Childhood Australia.ABC learning situation prompts reassessment of early childhood education and cares market in Australia 〔EB/OL〕.〔2008-10-25〕.http://www.earlychildhoodaustralia.org.au.

〔7〕曾晓东.北京市普通民众子女在哪里接受早期教育〔R〕.北京:BNU-MONASH Jointly Research Project,2008.

Options in Urban Public Kindergarten Reform

Zeng Xiaodong, Fan Xin

(College of Education, Beijing Normal University, Beijing, 100875)

【Abstract】System reform in urban public kindergartens has to take into consideration the historical evolution as well as its orientation in the social welfare system in future. At present, the practical approaches to the reform is 1) to focus on kindergartens built with new neighborhoods in the extension of education resource; 2) to establish special fund to support kindergartens funded by community and state-owned enterprises; 3) to explore methods for non-public kindergartens management.

【Keywords】public kindergartens; system reform; social welfare; progressive reform