新型政府投资项目管理模式简析

赵　义

摘要:目前我国的政府投资项目的管理水平与社会发展的需求不相适应的矛盾越来越突出。为更有效地对政府投资项目进行有效管理,本文对当前典型的,国内外较有成效的政府投资项目管理探索模式作了比较分析,提出了在市场化程度不高的阶段,适应我国目前政府投资项目的管理模式,实现投、建、管、用的真正分离,并对目前所存在的问题提出了完善的措施。

关键词:项目管理模式;政府投资项目

近年来我国政府投资项目的投入不断加大,为适应市场发展的需要,我国政府在投资建设领域作了一系列的改革,比如大力推行基本建设项目建设程序,项目招投标制,项目监理制,项目法人制等,各级政府决策机关、学者对如何提高我国政府投资项目的效率与效果做了大量的探索和研究,但是并没有从根本上改变我国政府投资项目效率低下,管理水平不高、易滋生贪污腐败的现状。

加强政府投资工程项目管理是我国在市场经济条件下,投资主体发生变化的需要。随着经济社会的发展,我国的投资主体呈现多元化的趋势,我国政府投资项目所占的比重呈逐年递减的态势,但从每年所投入的绝对数字来看,我国政府投资项目的总量不仅没有减少,反而增加。政府是替人民管理社会事务的机构,政府投资资金都是使用纳税人的钱。目前我国的政府投资项目的管理水平与社会发展的需求不相适应的矛盾越来越突出。

如何正确而有效的使用建设资金,如何尽快的提高政府投资项目的管理水平,如何使纳税人的钱都用到实处,实现政府投资项目效益的最大化,所有这些都给政府工程项目的管理提出了更高的要求。本文正是从政府投资项目的管理模式改革的角度,为更好的进行政府工程的管理,树立高效、廉政、公平的新型政府提供决策的建议。

一、目前政府投资项目的新型管理模式介绍

为适应工程建设和市场经济发展的需要,针对政府投资项目管理体制问题,改革目前普遍实行的项目使用管理单位自建自用的、非专业的、高度分散的政府投资工程管理方式。很多城市正在积极尝试政府投资项目管理体制的创新,比较典型的有上海的工程管理公司、深圳的建筑工务局、珠海市政府投资工程建设管理中心等,都是很具有代表性的政府投资项目管理新模式。在实行政府投资项目专业化管理模式的改革中,主要可分为两种思路:一种是政府自己组织专门机构进行管理,如深圳、珠海等城市,成立类似于香港的“工务局”的专业的管理机构,大部分属于事业单位;另一种是政府委托专业机构进行管理,如上海、厦门等,可将它们归为代建制模式,属于自负盈亏的企业。

(一)“工务局”项目管理模式

以深圳市为代表。深圳市建筑工务局成立于2002年7月,隶属于深圳市建设局,负责全市所有政府投资建设工程项目的组织协调和监督管理工作。他们承接每一项政府投资项目,必须按计划部门下达的投资计划建设,标底及合同必须经审计部门审查,工程招投标包括投标单位的资格预审,必须接受深圳市建设局的监督;工程款由财政局直接拨付,尤其是实行财政统一支付工程款,使工务局成立名副其实的“清水衙门”。工务局作为业主只负责为计量把关、财政局负责监督、审查和支付,所以不会出现拖欠工程款,或是工程款“付过头”的状况。

为了改变过去政府工程的多头分散和粗放管理,就必须建立“投资、建设、管理、使用”分开与专业化集中管理的新模式,珠海市政府也于2002年3月成立政府投资建设工程管理中心。建管中心主要职责覆盖了项目了全过程全周期。主要任务是:代表市政府行使业主职能和项目管理职能,参与或主持市政府投资建设工程项目的项目建议、计划立项、可行性研究、用地许可、方案设计、地质勘察、初步设计、项目概算以及相关文件的编制和报批等前期工作;根据市计划部门下达的政府投资项目计划,参与施工图设计与审查,编制项目预算,并分别报有关部门审批;负责项目的施工报建、委托招标投标和工程监理,并代表业主签订合同以及处理其它涉及项目施工的工作。负责市政府投资建设工程项目施工全过程的协调和监管;负责编制市政府投资建设工程项目的结算、竣工决算并送审,组织有关单位进行工程竣工验收,办理产权登记和资产移交手续;负责协调与工程项目有关单位(尤其是使用单位)的关系,使建设项目在功能方面最大限度地满足使用单位的需要。

为了能管好政府投资项目,珠海市政府投资工程管理中心建立了一系列规范政府投资工程管理的行政规范等内部管理制度,从工程的项目委托、任务下达、计划立项、方案设计到施工、拨付款、竣工验收、资产登记、移交管理的全过程入手,使国家、省、市各级政府的相关行政法规在审批程序和项目管理中得到了统一和有效衔接,形成了一整套原则性强、操作简便的管理体系,使制度具有很强的操作性和监督性,从制度上保证了控制投资、提高效益、防止腐败和专业化管理等改革目标的实现。

实行“风险包干”无现场签证制度是深圳政府投资工程改革中采取的一项具体而有效的措施。对工程容易出现造价增加的工程签证权的管理,可以说是“珠海”模式的一个亮点。工程签证权是工程管理上极为重要的权力,但又是极易产生腐败的黑洞。建管中心成立后,为了控制投资、防止腐败,首先剥夺和限制了自己的签证权,推出了“风险包干”现场无签证的管理模式。实行“风险包干”,使建设单位牢牢控制了工程造价的主动权。“风险包干”从根本上杜绝了施工单位低价中标,施工中漫天要价,结算时严重超标的现象。

拨款直通车制度。即由发展计划局审批项目的概算,建管中心根据投资规模和概算做出项目预算,预算经财政部门审批后,施工单位的工程款由财政部门直接拨付给施工单位,建管中心从头到尾根本就接触不到工程款。做到了有审批权的不管钱,有管理权的又碰不到钱,管钱的又不管建设,从根本上铲除了滋生腐败的土壤。另外,珠海废除了“摇珠入围法”,推出了履约保证金制度。只要符合资质要求、交纳一定数量的投标保证金和履约保证金,就可以平等参与竞标,有效地杜绝了买标、卖标、围标的现象,使招标工作从形式上的公平逐步走向形式和实质都公平。

(二)“代建制”项目管理模式介绍

上海市政府投资项目管理采用了“政府-政府所属投资公司-项目管理公司”的三级管理模式,通过这种模式实行政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。上海模式中,政府、投资公司、项目管理公司均在界定的职责范围内行使权力,履行职责,不受纵横向干预。投资公司作为政府工程的业主,具有投资主体的地位,主要任务是对项目投资与还贷,设施经营进行全过程管理。工程管理公司则根据政府或者经政府授权的投资公司的委托进行工程管理。

这种管理模式,由政府投资公司负责项目的融资,通过招投标择优确定代建单位,投资公司向代建单位提出项目的建设目标(包括项目功能、质量、进度、投资控制等等),理论上政府投资公司不直接参与管理工作,而是通过向代建单位发出宏观指令和对后者管理工作的监督来实现自己的管理目标,而代建单位则作为项目的直接管理主体,根据业主的要求和政府相关政策,组织整个项目的建设管理过程,经招投标引进的设计、监理、施工等单位直接对代建单位负责。这种模式实际上是一种“管理总承包”的模式,各参建单位在管理体系中的角色明确,职责清晰,代建单位作为独立的“管理承包人”,可以根据自己的管理经营和管

理特色,组织具体的项目管理方式,因此代建单位实际上承担“代甲方”的角色。

二、目前政府投资项目的新型管理模式的优点

(一)“工务局”模式的有效性与专业性

作为政府投资项目建设实施阶段的责任主体和集中统一建设项目,工务局模式从根本上解决了长期以来政府投资项目建设单位特别是工程发包方分散的问题。采用这种模式的最大的优点是政府便于管理与监督,以政府机构的身份出现,方便协调建设中的各种问题,有些合理的变更易于实现。这种模式,改变了以往政府投资项目管理专业分工过细的格局,克服了以往的“多头管理,各自为政”的现象,在工程的管理上突出“集中的专业化项目管理”,有利于充分发挥建设主管部门的建设管理人才优势、专业优势和经验优势。采用工务局的管理模式,有利于减少建设领域工程款拖欠的“顽疾”。无论是深圳模式还是珠海模式,无不例外是采用“财政统一支付”制度,工务局管建设,管投资控制,财政局管“皮夹子”,工务局将投资控制管好了,财政局支付工程款就有了限度,最大程度的避免了工程款的拖欠。

(二)“代建制”模式的有效性与高效性

与设立工务局进行政府投资项目专项管理的设想相比,“代建制”的优势非常突出:

(1)符合国家投资体制改革方向建设部颁发的《2003年整顿和规范建筑市场秩序工作安排》中就要求:政府投资工程建设组织实施方式的改革试点,应当按照“建设、监管、使用”分开、政事(企)分开和实施相对集中管理的原则,建立权责明确、制约有效、科学规范和专业化管理、社会化运作的管理体制及运行机制。

(2)体现了市场竞争意识,避免搞垄断。上海对政府投资项目采取由政府培育市场,依据市场价格机制和竞争机制来进行投资管理和运作,政府投资公司和工程管理公司均通过市场公开招标竞争,由市场择优确定、政府通过市场培育若干个工程管理公司,形成了开放与竞争的格局。

(3)不需要增设新的机构,避免了机构、职能重叠。

(4)能够从机制上防止超概算行为的发生。代建制由代建单位负责工程造价的控制,并对超概算行为在代建合同中予以明确惩罚的措施,由于通过竞争机制和运用市场合约的手段将责任落实到代建单位,从而形成了有效控制投资的刚性约束机制,因此实际效果更加明显。18而工务局模式最大的弱点在于缺乏超概算行为的责任追究经济承担能力。

(5)增强了项目使用单位的责任意识在“代建制”项目中,项目使用单位主要职责是负责提出项目功能需求,在竣工阶段参与工程验收,检查项目是否达到其所提出的功能要求。1.由项目使用单位提出功能需求、建设标准,使得建设项目能够满足使用单位要求。2.项目使用单位从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来,有助于减少建设实施过程中对建设规模、

建设标准变动的随意性。

三、目前政府投资项目的新型管理模式的局限性

1.“工务局”模式的局限性

由于工务局是一个事业单位,对于政府投资工程建设没有产权及利润的约束,只有行政权威的制约和约束,缺少对投资控制的内在激励机制,并且由于事业单位的非盈利性,对职员缺乏激励效益。

另一方面,我国的代建机构规模偏小。对政府投资项目实行集中统一管理的发达国家和地区,有一个突出特点,就是代建机构的规模都比较庞大。如香港工务局,下辖7个专业署,拥有约2万公务员。从国内情况看,目前实行政府投资项目集中管理的地区,代建机构的规模普遍太小。据调查,除深圳市建筑工务局人员达到300人外,珠海市政府投资建设工程管理中心正式编制只有20人,安徽省公益性项目建设管理中心则只有15人。过小的规模对这些代建机构有效或高效履行建管职责形成了巨大的挑战。由于一个专业人员有效管理工程的能力和精力是有限的,因此既定人员规模的代建机构的管理能力也是有限的。

2.“代建制”模式的局限性

国务院关于投资体制改革决定的出台,明确对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。但是,从各方反馈的信息来看,这条被外界普遍看好的“阳光大道”充满了变数,不留神,就会变了味。由于没有解决长期以来存在的政府投资项目建设单位分散的问题,选择社会中介服务公司作为政府投资项目代建机构的做法显然受到很大的限制。代建机构作为自负盈亏的企业,均为以盈利为主要目的的经济实体,项目投资规模和建设标准在一定程度上与其有利益关系,其代建费的收费一般是以总造价为计算基础的,在此基础上按一定比例收取代建费用,因而为政府把关和节约项目投资的动力“天然”不足。目前的代建机构的专业水平有待商榷。“代建制”对代建单位的专业水平要求非常高。目前,作为代建单位的大部分为房地产开发企业或监理公司,虽然都具有一定的专业水平,但是对项目进行全程的建设组织管理都有一定的局限性。因此,积极的推行工程项目管理,培育专门的工程项目管理公司是“代建制”得以发展的基础。

四、结论

从以上分析可以看出,无论是“工务局”模式,还是“代建制”模式都有其自身的优点与局限存在。

对于我们来说,就必须根据现代工程建设项目面对的市场变动全球化和项目管理国际化的特点采取适合国情和本地实际项目管理需要的项目管理模式,建立培育和发展一个健康、统一和完善的建筑市场。

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(作者单位:深圳市南油(集团)有限公司)