市场经济环境下，政府部门究竟应该担当什么角色

韩　冰

根据媒体2009年年初报道,深圳机场总经理冒用深圳机场名义向兴业银行广州分行贷款2.25亿元炒股产生巨额亏损,兴业银行广州分行以诉讼形式要求深圳机场偿还贷款。法院最终判决兴业银行胜诉。然而,令人始料不及的是,深圳市国资委随后要求辖下国企全面终止与兴业银行深圳分行的合作,目前一些“深字头”国企已全部或部分将存款从兴业银行深圳分行转出,这家在深圳服务了多年的银行正遭遇着考验。原本是兴业银行广州分行与深圳机场之间的诉讼,但在这场复杂的利益博弈中,兴业银行深圳分行不幸做了“牺牲品”。由事件不难看出政府在事实上对企业还在承担着无限责任。甚至还为此采取了在笔者看来并不十分光彩的方式。我们似乎可以感觉到,银行业务的开展要依靠政府部门。这便让人想到一个议论已久的话题:市场经济环境下,政府部门究竟应该担当什么角色?

无独有偶,另一例事件恰好也与航空公司有关。

开始于2008年下半年的金融危机使我国的航空业面临着前所未有的挑战。金融危机的爆发对航空业的冲击主要是航空业客源下降、企业现金流极为紧张,因此多数航空公司都出现了亏损经营、拖欠机场和油料公司费用的问题。统计显示,2008年,国内航空业全线亏损,国航、南航、东航三大国有航空公司总亏损额高达100亿元以上。春秋航空盈利跌幅达70%;鹰联航空经遭催债、断油事件后,将20%的股权卖给四川航空集团公司……

但是,在同样的困境面前,企业的风险应对能力却因体制背景不同大相径庭。去年10月份以来,当燃油、金融危机等航空业产生不利影响的时候,国资委对国航、东航、南航三大航空公司实施注资,这三家国企分别获得30亿元至100亿元不等的国家注资。而民营航空公司由于股东本身的资金链条问题陷入了困境,难逃被收购或破产的厄运。

长期以来,我国公用事业都处于“政企合一”的体制。这种体制直接导致了两种后果。

其一,在政企不分体质下,政府一方面是全社会经济的调控者,同时又行使企业国有资产的所有者职能。这双重职能使政府部门难于给自己一个准确的定位。当他在行使社会经济调控职能时,由于他又承担国有企业所有者职能,所以必然要特别照顾国有企业,特别是那些落后的国有企业,对他们显得特别宽容。亏损了政府要补贴,发不出工资政府也要设法帮助解决,还不起贷款也要银行宽限、减息。从而使非国有企业感到国有企业在吃偏饭,自己受到不公平待遇。实际上政府对国企多次的放权让利并未使国有企业真正成为独立企业法人实体和市场竞争主体,反而使企业竞相攀比政策优惠,却不在提高市场竞争力上下功夫。企业得到政府担保之后,政府承担担保责任,但对企业鞭长莫及,难以实现有效监督;企业在市场中运作,又较少考虑经营风险。这就使国有企业比任何其它企业都更敢于不考虑风险和回报搞重复建设;更敢于不自量力地兼并扩张;更敢于无限制地借贷和负债经营。

其二,长期持续的政府保护构筑了一个抑制竞争的、封闭的、低效的产权结构。加快体制改革,赋予民营资本更大空间的呼声一直不绝于耳。就在今年的“两会”上,有代表、委员提出应促进公平竞争,消除区域封锁,打破行业垄断,组织调动各种社会资源,促进经济增长。总理的《政府工作报告》也明确指出,落实放宽市场准入的各项政策,积极支持民间资本参与国有企业改革,进入基础设施、公用事业、金融服务与社会事业等领域。有专家认为,民营企业是中国竞争效率增长与解决就业的关键,如果民营企业在融资、行业进入等领域继续遭受歧视,则中国绝大多数民营企业难以熬过经济紧缩的寒冬。民营企业是直接的输家,消费者是间接的输家,政府部门花费很大精力非但没有明显提高企业的竞争效率,自身政企不分的老毛病旧疾复发,从长期经济增长和可持续发展的角度看,应该是最大的输家。

在我国毫不动摇地巩固和发展公有制经济、毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展的长期经济政策指导下,政府不应一味地只是下大力气保护国企而不顾其他非公有制企业的死活,导致公用事业方面长期经济环境的恶化。笔者认为,一方面,应加强对国有企业的控制力,不要让他们以为有了这一层保护的光环就可以为所欲为,肆意挥霍国家财产而使国有资产不断流失;另一方面,应积极鼓励和发展其他非公有制经济形式,努力创造公平有序的市场经济环境。如何把握好这一尺度,权衡利弊,扮演好在市场经济中该有的角色是一个值得政府部门尤其是国资委思考的问题。

一、国资委的职能定位应是“股东会”,而不是“董事会”

国资委应该将自己定位于“股东会”、而不应该定位于“董事会”来履行所有者监管国有企业的职能,国资委的工作重点不是监督管理国有企业的具体运行,而是完善公司治理结构,推进大型国有企业的董事会建设。

在现代公司制企业中,公司股东会和董事会都是履行出资者职能的机构,只是股东会的决策职能更为宏观。股东会作为企业的最高权力机构,一般只对重大事项进行表决。实际上,股东会是在公司日常运行的组织框架之外的,是通过选择董事来行使出资者职责的。而董事会则是受股东会委托、代表全体股东履行所有者职能的,是企业组织内部的核心决策机构。这种制度设计既保证了股东的出资者权力,又避免了股东对公司日常经营管理活动的干涉,有利于充分发挥经理阶层的专业才能。

从国资委几年来具体运作方式和开展的一系列对国有企业的监管活动看,国资委更多的是将自己定位为国有企业“董事会”,监管国有企业的具体运行。例如,对国有企业负责人的选择任命、业绩考核甚至深入到副总经理层次,发布招聘公告,公开招聘国有企业副总经理已经成为中央国资委和许多地方国资委的重要工作内容;中央国资委要求所有中央国有企业在统一的时间内按照统一格式制订和提供企业发展战略与规划;沿着前国家经贸委“突出主业、加强管理、降低成本”的国有企业管理思路,中央国资委要求中央企业减少管理层次、调整组织结构,将企业主业限制在三个以内;中央国资委不断发出各种通知,要求中央国有企业和大型地方企业参加信息化、律师、新闻发言人、管理创新等方面的各类培训班、研讨会和咨询活动;中央国资委在34家中央企业启动了培养技能人才成长机制,开展企业职工技能比赛等活动,等等。从中可以看出,国资委对国有企业事务的管理已经非常具体,甚至有些监管活动已经超越了“董事会”的出资者职能,而有干涉企业内部经营管理活动之嫌。

实际上,即使将国资委职责严格限定于“董事会”,至少由于以下两方面原因,国资委也不可能是一个有效率的“董事会”。一是国资委管理半径太大,如中央国资委定位于186家行业不同、大多数规模庞大的中央国有企业的统一“董事会”,不可能具有现代公司制企业专一董事会的决策质量和监督管理效率;二是国资委游离于企业组织边界之外,国资委这样的“董事会”和国有企业经理阶层之间的信息不对称程度必然十分严重。即使在国外现代公司中,董事会位于企业组织边界内部,同样存在信息不对称问题,董事会无法彻底解决经营管理者的“道德风险”问题,何况象国资委这样位于企业组织边界之外、只能通过“遥控”来考核监督经营管理者的“董事会”呢?

国资委要处理好与其所出资国有企业的关系,既要监督管理国有企业,又要坚持所有权与经营权分离原则,不直接干预国有企业的生产经营活动,必须将自己定位于“股东会”而非“董事会”来履行出资人职责。这要求国资委的工作重点是推进各个国有企业(包括国有独资企业)中的董事会建设,通过选派国有产权的代表进入董事会和加强对代表国有产权的董事的管理来体现国有出资者的利益要求,而董事会和经理阶层作为组织内部的核心领导机构独立运作企业。国资委的“股东会”的定位不仅满足了履行出资者职责的要求,而且基本上符合了现代企业制度下股东会、董事会和经理阶层的委托代理机制设计原则。国有企业董事会的成立,一方面作为“中间层”避免了国资委对国有企业经营决策的直接干预,另一方面,每个企业董事会根据企业具体情况的独立决策,有利于提高经营决策的科学性和管理效率。国资委成立两年多,忙于对国有企业具体运行的监管,而在企业制度建设和公司治理结构完善方面工作力度不够,致使很多大型国有企业至今没有成立董事会,只选择了7家中央国有独资公司开展了建立董事会的试点,这种局面必须尽快改变。

二、国资委的监管方式是所有者利益导向的市场方式,而不是政绩导向的行政方式

国资委要改变政府监管的习惯性思维方式,尤其是避免短期政绩导向,避免用“婆婆”的管理方式行使“老板”的职责,重视产权市场和经理市场培育、国有企业制度建设等基础性、长期性工作。

由于国资委的前身是国家经贸委、中央企业工委等党和国家机关,国资委的人员绝大多数都有长期在党和政府机关工作的背景,这使得国资委非常习惯于采用行政方式监管国有企业。国资委的组织文化基本上是一个政绩导向的政府行政组织文化,而不是一个所有者利益导向的投资组织文化。如果国资委不主观努力改变这种习惯性思维和行事方式,国资委就难以避免用“婆婆”的行政管理方式行使“老板”的职责。现在国资委的一些做法已经遭到一些非议,一些人认为,国资委大力推行的面向全球招聘副总经理,在一定程度上就是短期的政绩“秀”;而“高层管理人员达到60岁属于超龄”、“央企高管人员薪酬不超过平均员工薪酬水平的12倍” 等,也被认为体现出行政性政策“一刀切”的痕迹;最近一些大型国企领导人由不具有本行业背景的“业外人士”“空降”担任,也被认为是具有行政任命特色的;而北京市国资委明确“企业领导本人、配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租私房和参加集资建房的情况要在事后一个月内以书面形式如实报告市国资委,包括国企一把手在内的主要领导人要事先备案”则被认为是对国有企业经营管理者的约束过度和管得过严。

应该说,国资委作为国有出资者代表行使选拔、任命、激励、约束企业负责人的权力本无可厚非,上述看法可能过于极端和有失偏颇,但对国资委而言,极力避免直接采用行政性方式、方法行使对国有企业的出资者权力是必须注意的。实际上,在国有产权市场、国有企业经理市场还不健全和完善,国有企业还没有都形成以董事会为核心的现代公司治理框架的情况下,国资委监管国有企业彻底避免行政性手段是不可能的。因此,国有产权市场和经理市场机制的培育和规范、国有企业公司治理机制的建立,是国资委必须重视的基础性和长期性的工作。虽然两年来国资委制订下发了《关于规范国有企业改制工作的意见》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等文件,但产权交易市场仍存在政策落实不力、制度需要进一步完善等问题;在国有经理市场的建设方面,还几乎没有什么新的进展;在大型国有企业制度创新和公司治理结构的建设和规范上,进展还比较缓慢。因此,大力推进这三方面的工作,应该是国资委的工作重点。

以上是笔者的一些意见和建议。笔者认为,政府有关部门只有真正扮演了他该有的角色,才能使我国的市场经济环境达到最大限度的公平,市场经济才能走上有序、公平、长久、可持续发展的健康之路。

(作者单位:大连银行总行运营部)