如何为行政费用“瘦身”

吴芬兰

摘要:我国行政费用从1978年至2003年的25年间增长了87倍,我国已成为世界上行政成本最高的国家。行政费用的高速增长造成了财政的巨大压力,挤占了其他公共开支。行政费用的暴涨,已成为老百姓所不能承担之重。如何进一步地减少行政费用,已成保障其他公共开支的关键。

关键词:行政费用;措施

一、我国行政管理费用的表现

从改革开放初期的1978年至2003年的25年间,我国行政管理费用增长迅速,从1978年的52.90亿元增长到2003年的4691.26亿元,增长了87倍。行政管理费占财政总支出的比重,在1978年仅为4.7%,到2003年上升到19.0%,这个比重比美国的9.9%、德国的2.7%、加拿大的7.1%、英国的4.2%、韩国的5.1%、俄罗斯的7.6%、印度的6.3%分别高出15.8、23.0、18.6、21.5、20.6、18.1和19.4个百分点。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升。

行政费用如此暴涨怎能不让老百姓担心?按照正常的行政成本,行政费用绝对不可能增长如此迅速,那么,合理消耗之外的那部分巨额行政费用到底流到哪里去了呢?

(一)“政绩工程”和办公楼建设消费

目前,追求办公条件气派豪华的奢靡之风日盛,一些地方甚至还出现了“再穷不能穷办公楼”的怪现象。据有关部门披露,中国约有1/5的城镇建设存在“政绩工程”。一些欠发达地区竞相盖起豪华办公楼,例如一个省级贫困县的政府办公楼耗资7000多万元,相当于该县年财政收入的1/3;安徽北部一个规模不大的地级市的书记和市长“豪华办公”,每人独占6间办公室,内设高级办公用品,卫生间、会议室、会见室、卧室,可与总统套房“媲美”。

(二)公车消费

我国公务用车数量多,费用高。目前我国公务用车拥有量不少于350万辆,如果把司勤人员的工资等算在内,每年国家在公务用车上的支出费用高达4000多亿元。并且我国公车私用现象严重。来自某市纪委的一份调查资料显示,当前公车使用普遍存在“三个三分之一”,即领导干部公务使用三分之一,领导干部私用三分之一,驾驶员私用三分之一。真正实现了 “一人得车,全家使用”“一人掌车,全家开心”。

(三)旅游消费

随着改革开放的不断深入,一些地方的外出公务活动明显增多,各地都加强了相互之间的交往交流,一些地方甚至走出国门,加强了与国外的联系。但一些领导干部外出时,借学习考察之名、行公费旅游之实。他们以工作需要为由,打着外出“学习考察”、“研讨交流”、“招商引资”的幌子,途中擅自改变路线,把公费旅游巧妙地隐藏在公务活动之中。

(四)接待消费

一些领导干部把吃喝扩大化,节日请,典礼请,来访请,业务请,交易请,只要能想到吃喝由头,便成一桌酒宴。据老河口市纪委清查,2000年全市招待费1980万元,占行政事业单位财政支出的18%。

(五)办公室资源消费

很多单位部门办公室里纸张消费十分惊人,办公室里复印机、计算机旁都堆满了“报废”了的纸张。在有些办公室,不管在气温高或气温低的情况下,空调是完全开着的。有的办公室尽管平时不用电脑,但上班第一件事就是把电脑给打开。有的甚至下班离开办公室也不关室内的电灯、电脑、空调等电器。

二、行政费用增长的原因

(一)我国政府规模过大,人员经费在公用经费中的支出比重过高。

新中国成立之初,我国总人口中财政供养人口的比例为600: 1,而现在已经达到28: 1,财政供养人员增长了88.7%,是同期人口增幅的3倍。2002年,中国有4500多万行政官员和公共事业单位人员要靠国家财政供养,按该年党政机关10043元的平均工资及为其提供的办公设施、住房、医疗保障、养老保险等方面计算,每增加一个人,一年财政支出至少2万元。政府工作人员工资总额占政府成本的比例, 1978年为55. 0%, 2001年上升至59. 96% (杨浩然, 2004)。

(二)行政权力运行透明度不够,缺乏有效的监督机制。

我国政府机构控制着80%的公共管理信息,多年来政务信息公开与否往往取决于具体政府部门或官员的开明程度。对官员的人大、政协、审计、检察院和上级监督等都属于体制内监督,在行政透明度较低的条件下,

容易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的监督“死角”。信息的高度不对称和监督乏力造成了滋生政府浪费的土壤。

(三)政府内部管理制度不完善

1. 财政预算管理制度。我国现行的财政预算制度存在很多的弊端,主要有缺乏预算细节的编制和送审程序,财政资金在使用过程中缺乏严格的考核和评价制度,导致资金使用铺张浪费现象普遍存在。由于预算管理不完善,支出约束力不强,缺乏严格、可行的支出标准,导致支出单位过多过杂,开支内容中很多含有消耗性项目,不仅浪费较大,而且助长了官僚主义和奢侈行为。

2.政府采购制度。由于制度设计上的缺陷或制度不完善,政府采购已经成了商业贿赂的“重灾区”,如果政府采购不能真正变成“阳光采购”,那么政府采购就会变成腐败的集中地。

3.职务消费制度不健全。我国职务消费项目、内容、范围及其管理缺乏严格的规范制度,并且,在实际执行中大打折扣,无法可依、有法不依现象同时并存。

(四)政府行政人员的行政观念

1.“官本位”思想。我国几千年来封建社会的官僚体制所形成的“官本位”思想至今仍“余毒未清”,在日常的行政行为中我们还可以看到它的影子——为领导服务的意识高于为人民服务的意识;在行政中注重领导的要求多;公仆意识在某些政府官员身上已逐步淡化;“为人民服务”逐渐变为“人民为我服务”等等。

2.成本意识差。在一些政府官员的心目中,行政只是“花别人的钱给别人办事”,“不花白不花”,这就很容易产生“敞着口子花财政钱”的现象。

三、缩减行政费用的措施

(一)精兵简政,控制政府规模。

政府规模的无限扩大,会加重国家财政和社会公众的经济负担;政府规模太小,又不能保证政府职能的正常发挥。因此,科学有效地控制政府的规模,保持政府规模的适度,可以有效地降低行政费用,缩减不必要的职务消费。

1.转变政府职能,理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。充分发挥市场机制的基础性作用,把社会可以自我调节和管理的职能主要交给社会中介组织调节。政府要将主要的精力集中到提供公共产品和服务,管理市场办不了、企业不愿办、社会无力办的事情。

2.减少行政层次,重点加强“省管县”。在符合社会主义市场经济体制和社会主义民主政治体制下,不断探索具有中国特色的、功能齐全、结构合理、运转高效的行政管理体系,改变我国政府行政人浮于事、效率低下的现状。

3.改革干部人事制度。遵循精干、廉洁、勤政的原则,大力推进公务员考试录用、竞争上岗制度,坚持公开、平等、竞争、择优的原则,建立完善的选人用人机制。认真贯彻实施《国家公务员法》,完善政府编制管理,改变公务人员“能上不能下、能进不能出”的体制,彻底改变副职多、闲职多、兼职多的“三多”现象,使冗员裁减工作真正落到实处。

4.大力推行电子政务。电子政务通过计算机网络可以取代中间层监督和控制部门的大量职能,可以改变政府的组织方式,减少政府行政人员,从而缩减了政府行政费用。

(二)信息公开,建立透明政府。

1.公开政府行政经费使用信息,提高公共资金使用透明度。建立公共资金信息管理体系,及时公布公共资金使用的相关信息,尤其要建立职务消费公示制度,定期公布职务消费情况。

2.制定《政府信息公开法》。在保守国家秘密的前提下,明确规定统一的信息公开的原则、范围、程度和决策程序等,以法律形势保障公民的知情权,使政府的行政权力在阳光下运作,接受纳税人的监督。

3.促进公共财政决策的民主化。改进和健全听证会制度,使社会各阶层的利益诉求得到充分的表达和尊重,适度缩小政府在公共财政决策中的自由裁量权,形成社会各阶层共同参与公共财政决策的格局。

(三)建立多元化的监督机制

1.加强内部监督。建立严格的行政机关财务管理制度、内部审核和公款消费审批制度。

2.加强人大对行政费用预算执行情况的监督。政府应当按期如实编制行政费用月报、季报和年报,并及时提交人大备案。

3.加强审计监督和纪检监察监督。政府单位的项目支出每年应经同级审计机关审计,同时进行不定期的财务审查,确保各项经费使用规范,同时还应强化领导干部离任审计,提高审计和监察的水平。

4.加强媒体和公众的监督。积极推进政务公开,建立政府机关公务消费的公开机制。只要是非国家机密的、不涉及国家利益的政府财政支出数据都应该向公众公开,及时通报各单位、各领导职务消费的数额、内容,将政府机关消费置于媒体和公众的监督之下。

(四)改革财政管理制度,建立公共财政体制

1.完善财政预算体制,增强预算的刚性约束。将预算外资金和制度外资金统一到预算控制之内,形成真正完整统一的政府预算,统一财政。将预算分配与职能部门直接挂钩,不断提高预算编制的管理水平,增强预算编制的科学性和公平性。修订《预算法》、《国家金库条例》、预算会计制度等,实现预算收支程序的法律化和法律责任的明确化。

2.规范政府采购制度。在《政府采购法》的基础上,进一步制定相应的实施条例和相关细则,明确规定政府采购的范围、原则、方式、程序、监督等,以确保政府采购活动真正有法可依。推行政府采购的货币化改革,遵循市场经济的规律,发挥竞争规律和成本规律,按照法定程序,通过竞争性招标采购的方式,为政府采购质优价廉的物品,实现“阳光下的采购”。

3.实施职务消费制度改革。推进职务消费的制度化、公开化和适度货币化。出台有关公务员职务消费管理法规,职务消费纳入法制化轨道。限制职务消费总量,凡是不合理的职务消费或不属于职务消费的内容,都予以取消。对保留的项目,定要按照有关规定严格执行。

(五)加强公务员队伍建设

1.加强反腐和党风廉政建设。加大反腐败的打击力度,从管权、管钱、管人等容易滋生腐败的环节入手,通过立法和监督,从源头上遏制腐败,治标治本,标本兼治。进一步探索从体制、机制和制度上加强党风廉政建设的新路子,建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,努力形成“党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责”的党风廉政建设和反腐败工作格局。

2.建立有效的绩效评估制度。建立既注重政府职能实现程度,又注重纳税人满意程度;既注重行政结果,又注重行政成本的政绩考核体系和赏罚分明的约束和激励机制,激发和保护政府官员节约和用好公共资源的积极性。

3.建立行政问责制,明确政府行政人员的责任主体。把行政费用控制责任落实到具体的人,并把各级政府的主要负责人列为第一责任人,接受人大、政协和公众的监督,强化政府浪费的责任主体和责任机制。

(作者单位:华侨大学人文与公共管理学院)