城乡结合部耕地保护问题探讨

谭朝艺

摘要：以武汉市江夏区的耕地保护为例，分析江夏区城乡结合部的耕地保护的问题及其产生根源，提出了在城市化的进程中应注意加强城乡结合部的耕地保护的建议，为促进武汉市江夏区正在进行的耕地保护工作提出相应的对策和建议。

关键词：城乡结合部；耕地保护；对策；江夏区

中图分类号：F323.11文献标识码：A文章编号：1672-3198(2009)10-0071-02

1城乡结合部耕地利用现状及问题

1.1土地利用现状

江夏区位于武汉市光谷片区以南，以平原和低丘陵为主。根据江夏区土地利用变更调查数据，2005年农用地面积为121352.9公顷，占土地面积的60.24％，其中耕地为79225.4公顷，占土地面积的39.33％。建设用地25295.3公顷，占土地面积的12.56％，其中居民点及工矿用地为19555.5公顷，占土地面积达9.71％。未利用地54809.7公顷，其中未利用土地仅有3413.7公顷，其他未利用地为51396.0公顷。

1.2耕地利用存在问题

(1)耕地资源总量减少，减少速度快。

据土地利用变更调查数据统计，2001～2005年平均每年减少2241.98公顷，耕地在不断减少，而且有逐年增加的趋势。

(2)耕地资源质量相对不高。

根据《武汉市江夏区土地适应性评价报告》，2005年全区质量好的耕地面积只有21660.86公顷，占耕地总面积的25.37％，质量中等持久使用会引起耕地退化的二等耕地占耕地总面积的39.82％。其余耕地质量均较差乃至不易耕作。

(3)人均占有耕地少，后备土地资源不足。

2005年全区人均耕地面积为0.12公顷，且全区未利用地54809.7公顷，占土地面积27.20％，其中有很多是湖泊水面，开发难度大，耕地后背资源紧缺。

2城乡结合部耕地保护过程中出现的问题

2.1非农建设占用耕地剧增，耕地数量锐减

受区域经济发展和武汉市中心城区经济辐射的影响，非农建设不断增大。耕地数量呈逐年减少态势。2001～2005年间平均每年减少2241.98公顷，其中，非农建设占用耕地5568.1公顷，占耕地减少数量的49.67％。随着区域优势的增强。国家重点建设及基础设施建设等用地需求迅速增加，在耕地后备资源紧缺的情况下，补充耕地面积非常有限，造成耕地数量锐减。

2.2耕地质量不断下降，农地改造成本提高

随着城市化、近郊工业化的发展，劳动密集型工业开始从城区迁至边缘区以及乡镇工业的发展，城乡结合部承接着城乡扩展和城市中心区处理生产生活垃圾压力的双重使命区域，这再一定程度上加大耕地的污染，同时由于长期以来的耕地利用不当局部耕地质量逐年下降，增加了耕地保护和改造成本(表1)。

2.3耕地资源浪费严重，并趋于恶化

由于城市市区用地紧张，城市中的企事业单位纷纷在城乡结合部租地建房，特别是各种开发区也开始在城市外围建厂布点。据统计，到2006年底，在全区总面积只有2014.6平方千米的土地上，各种开发区已经发展已经到10个，各个开发区占地规模相当大，面积共约70平方千米。而据有关报道，各个园区真正进行开发建设的仅占总面积的2％～11.2％，造成土地闲置浪费严重。加之，不同产业间利润上的差异，郊区农民种植粮食的积极性不高，对土地的投人下降，不少耕地或出租给外来民工，或日趋荒芜。同时，在城乡结合部发展过程中，由于管理不严和没有相应的保护耕地的思想，各种非农用地扩展失控，占地指标超标现象极为普遍。

2.4人口迁入不断增加，形成用地恶性扩张

随着城市区域扩大，人口迁入不断增加，据统计，2005年全区常住人口为667156人，人口的自然增长率为2.86％，而机械增长率为18.24％。人口数量的增加，加剧了对土地的压力，与人口膨胀的趋势相反，耕地的面积不断减小，导致人均耕地数量却在不断减少。建设用地和农用地的争夺日趋激烈，争夺的结果，导致本地区向周围土地的扩张，形成恶性循环。

3城乡结合部耕地保护问题产生的根源

3.1人口急剧膨胀

人口迅速增长对于城乡结合部耕地流失有重要的影响。作为城乡结合部，江夏区与武汉市区交接地带人口机械增长尤为明显。随着人口的外迁使得建设用地需求量不断剧增，占用耕地也随之增加。

3.2城市规模的不断扩大

城市化战略的实施与武汉城市群的形成、发展和壮大，使武汉城市规模加速外延。据有关资料统计，武汉市2003～2005年城区面积在两年间增加了1763.6平方千米。江夏区必然成为武汉市区扩展之地，并将成为市区传统工业企业外迁的接纳区。随着各业的发展，除传统工业外，其他行业的扩展因受占地空间的局限，也外迁、或在主城区之外建立分支机构。城市规模的发展和扩大，城乡结合部的耕地是城市用地扩展的对象，因而耕地数量急剧减少。

3.3比较经济利益的存在

在市场经济体制下，任何经营行为首先考虑的是经济利益问题，经济利益的驱使也加速了耕地的非农转用。一方面，城在农副产业与粮食种植比较利益巨大差异的驱使下，一些质量较好的耕地纷纷转为渔业养殖、畜牧业、林果业发展用地。另一方面，作为城乡结合部，它的区位优势虽然比不上中心城区，但是要远远优于远离城市的乡村地区，这也成为了项目建设乡村布局与城市布局博弈后的折中选择之地。在巨大的经济比较利益的驱使下，增加了城乡结合部的土地资源的压力，非农建设用地在不断的增加。而耕地也在不断的减少。

3.4法律、制度的缺欠及与政策的矛盾

从现有土地产权制度来说，产权的不明晰是城乡结合部耕地保护不力的最大原因之一。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，都属于农民集体所有。但从产权完整的角度讲，目前农户实际上只掌握了土地的使用权与收益权，并没有对土地的处分权。没有享有完整的土地产权。这就增加了农民土地经营的不确定性及农地投资的风险，使农户对耕地过度或粗放使用。在土地流转制度方面，低征高出的“剪刀差”无疑也成了耕地保护的阻力。

从政策的角度来看，所有政策的制定都有它的指向作用，可以实现一定的政策目标，但倘若不同政策都指向同一个客体势必会产生一定的抵触作用，在对耕地的保护同样如此。

4城乡结合部耕地保护的对策

4.1严格控制非农建设占用耕地，保障耕地总量动态平衡

在城乡结合部大量的耕地流失中。非农建设占用是耕地减少的主要动因。因此，城乡结合部土地利用应该从以下几个方面进行控制：第一，积极引导用地单位转变思路，致力挖掘存量土地潜力，狠抓闲置土地清理，大力推行存置土地的盘活利用。第二，城乡结合部作为城市建设用地扩

展的接纳区。要注重建设用地扩展的区位和集聚。第三，必须提高建设用地获取代价，提高非农土地获取成本，为农用地转用设置必要门槛。第四，合理引导农业结构调整，挖掘耕地后备资源，加大资金投入力度，合理开发耕地后备资源，严格实行非农建设占用耕地的“占一补一”措施。

4.2完善基本农田保护制度

城乡结合都是城市向郊区扩展的重要地带，正确处理保护耕地与城镇建设的关系是城乡结合部耕地保护的关键。首先，城乡结合部基本农田保护区规划要做好与建设规划区的衔接工作。其次。为了保证基本农田的持续利用，应建立适合实际情况的基本农田保护机制。再次，实行基本农田保护责任制和严格土地用途管制。最后。增强保护区空间管制的弹性机制，减少耕地保护与经济建设的矛盾。

4.3合理调整耕地空间布局，协调耕地保护和杜会经济发展的矛盾

由于经济建设发展需要，部分耕地不可避免被建设占用，但在项目选址布局时要综合考虑耕地布局，尽量占用质量较低的耕地。同时，为减少城镇发展由于缺乏预见性而导致非农占用，在编制土地规划时，在城市可能扩展方向上可以预留城乡扩展区域，区域内不能布置基本农田，尽量少布置耕地，减少规划实施过程耕地保护和经济建设的矛盾。

4.4科学定价，推进土地资源的市场化配置

首先，不仅要把土地使用权的出让、转让和抵押等全部纳入到一级、二级土地市场的管理之中，还要把集体土地使用权的转让、交换等也纳入其中。实行完全公开的招标、拍卖，禁止一切不透明的场外交易。

其次，加强城乡结合部土地估价制度，推进土地的有偿使用。城乡结合部是现有土地估价制度和土地有偿使用制度的薄弱地带，规范和完善城乡结合部的土地市场，借助地价杠杆来调节土地利用。可以减少盲目占用、非法占用耕地，达到保护耕地的目的。

再次，实行宏观调控的全国性法律和微观补充的地方性法规相结合，严格检查和控制城乡结合部各种土地利用活动。完善土地市场，以严格法律作保障实行土地有偿使用，避免各种形式的土地投机现象。以促进土地资源的有效利用和合理流动。

4.5坚持改革，完善土地资源管理体制

首先，强化城乡结合部土地管理工作。成立一个兼有城乡双重管理职能，对土地进行统一管理，协调城乡关系，实现粮食安全和有序城市化双赢。加强对郊区流动人口的管理，将其纳入城镇化的有机过程之中，针对其特点制定有效的政策和措施，发挥其正面效应，减少其负面效应，加强土地利用的监督管理，杜绝违法占地，浪费土地现象。

其次，完善土地利用总体规划管理。英国1947年通过的《城镇和乡村规划条例》、日本1974年制定的《国土利用计划法》，但就我国目前还没有《土地规划法》，没有细化的土地规划条例，对规划的编制、管理、实施没有法律约束与规范。江夏区应该在武汉市的有关土地管理的总体框架下制定适合本区的土地利用管理措施，加强耕地保护，减少非农占用。同时加强各部门相关措施制定时之间的协调，减少不同政策指向同一个个体时的不同指向矛盾，特别是在城乡结合部这一块既要要求保护，又要要求发展的真空地带。