突破职业病危害监管瓶颈

汤　淳

职业病是劳动者在职业活动中因接触职业病危害因素而引起的疾病。由于我国目前还处在社会主义初级阶段,随着经济快速发展,以及工业化、城镇化和经济全球化的不断推进,职业病危害问题也日益突出,并且在全国范围内具有一定普遍性。为深入了解当前我国职业病防治工作情况,全国政协社会和法制委员会考察组于2008年9月在河南、云南两省进行了考察调研。

成为严重社会问题

我国正处在职业病高发期和矛盾凸显期,尘肺、急性职业中毒等重点职业病发病居高不下。据河南、云南两省汇报,接触职业病危害的人员分别达350万和29万736名。在职业卫生服务覆盖率不足20%的情况下,近年来这两省每年新确诊的尘肺病分别为120例和206例,累计发生职业病分别为4万3815例(尘肺占73.7%)和1万7699例(尘肺占80.3%)。中国职业安全健康协会张宝明理事长在2009年4月16日召开的五届一次常务理事会上指出,我国从事有毒有害生产的企业数量约1600万家,接触职业危害因素的人数约2亿人左右。仅实际接触粉尘、毒物和噪声等职业危害的职工就达2500万人以上,每年全国的尘肺病患者约1万人。职业病危害接触人数、患病人数和新发病人数均居世界前列。

由于大量设备陈旧、工艺落后的乡镇及私有中小企业忽视职业病防治,企业主和管理人员法律意识薄弱,片面追求利润,不告知劳动者职业危害因素和后果,不采取职业病防治措施,不组织职防体检,甚至以各种借口,推诿、拖延、拒绝卫生执法人员执法。而在这类企业就业的主要是大量农民工,他们在不良工作条件下从事高强度劳动,患职业病概率很高。再加上职业病本身具有“潜伏期”“发病滞后”的特点,而且劳动者自我保护意识薄弱、流动性大,使企业得以用“短期用工”等手段牺牲劳动者健康牟利,把危害后果转嫁给劳动者和社会。以云南省个旧市个体民营锡矿企业为例,大多数为劳动条件差、雇用农民工作业的小企业,特别是井下没有建立机械通风系统,单纯依靠自然通风,不能有效防尘排毒。个旧市个体民营企业2.7万接触职业病危害作业人员中,每年接受职业健康检查人数仅为3000名左右,职业健康监护覆盖率仅为11%。而且,大多数农民工没有参加工伤保险,其健康权益难以保障。

在一些地方,工人家庭因职业病致贫、返贫的问题十分突出。全国政协社会和法制委员会考察组在云南红河州第三人民医院慰问了一名正在住院治疗的38岁的职业性肺癌患者。他是云南锡业集团公司矿工,从事井下凿岩工作18年,2007年10月因喉部呼吸受阻就医。检查发现,该名矿工患有职业性肺癌晚期并已向肝脏和脑部转移,已无有效的医疗手段。该矿工工作时工资为1000余元/月,住院后企业没有给他落实工伤保险规定的职业病待遇,仅发给300元/月的生活费,现以与他在同一企业工作的妻子800余元/月的工资为家庭主要收入,全家4口人(有2个正在读书的孩子)的生活情况可想而知。

另外,近年来一些群发性职业病事件屡屡发生,也造成了恶劣的社会影响。如河南环宇集团有限公司是国内生产镉镍、镍氢、锂离子等碱性二次电池的第二大高科技电池企业集团,2005年在接触职业病危害的劳动者2200余人中,发现1000余名职工尿镉超标,引发群体性事件。政协社会和法制委员会考察组了解到,2006年云南省个旧市对898名接触砷、铅作业的职工进行职业中毒调查发现,确诊职业中毒98人,检出率达10.9%;职业中毒观察对象296人,检出率高达33.0%。严重的职业病危害不仅造成劳动者个人和家庭的悲剧,还将最终影响整个社会经济的全面、可持续发展,职业健康问题已经成为严重的社会问题。

监管的主要问题

当前我国职业病危害严重局面的形成,是多方面因素所致。在监管方面,首先是在体制上存在着监管漏洞。我国的职业卫生监管工作几经变化。1998年我国进行政府机构改革,将劳动部承担的职业卫生监察职能,交由卫生部承担。2003年,中央机构编制委员会办公室下发了《关于国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》,对职业卫生监督管理的职责进行了调整,将卫生部承担的作业场所职业卫生监督检查职责划到国家安全生产监督管理局,2005年又明确将此项职能划归国家安全监管总局。煤矿这方面的职能划给了国家煤矿安监局。卫生部、安监总局下发的《关于职业卫生监督管理职责分工意见的通知》(卫监督发[2005]31号)明确要求,各地应尽快理顺工作关系,切实履行职责。但全国政协社会和法制委员会考察组在考察调研中发现,这些规定在部分地区基层没有得到落实和执行。如河南省编办至今没有明确划分卫生和安监部门职责;云南省卫生厅与省安监局于2005年联合下发文件明确两部门的职责分工,但省、地、县各级至今均未进行职业卫生监管职能的交接。部分省市安监部门反映由于缺少执法人员和没有技术支撑,工作难度很大,职责分工只是停留在文件上。这些情况导致职业卫生的现场监管不到位,出现“棚架现象”甚至成为真空状态。

在政府履行监管责任方面,由于职业病有潜伏期,发病时有隐匿性、迟发性,严重后果不会马上显现,故而不像伤亡事故那样触目惊心,没有纳入各地政府考核目标,加上对职业病防治投入短期内不能显现效果,难以和“政绩”挂钩,致使一些地方政府对职业病防治重视不够。尽管法律规定各级人民政府应当制定职业病防治规划并组织实施,但仍有部分省市没有制订职业病防治规划。

职业卫生服务不能到位。卫生部已明确要求各地必须确保职业健康检查覆盖到每个县(区),并逐步实现职业健康检查下乡镇、进社区,但考察组在考察中发现,云南省仍有2/3以上的县(区)没有职业健康检查机构。而且,现有的职业病防治机构条件差、经费缺乏、设备落后、人才流失等情况严重,不能满足众多中小企业作业场所职业病危害检测、职业健康检查和职业病诊断治疗等工作需要。同时,一些职业卫生机构的技术水平也有待提高,如云南锡业集团(控股)有限责任公司在职业卫生管理中仍使用过时的标准,并且该公司没有做好职业卫生监护工作,导致发生前述职业性肺癌患者未能早期发现治疗,造成广泛转移的情况。

落实措施

针对我国职业病防治工作的现状,特别是职业卫生监管工作中存在的突出问题,可以考虑从3个方面着手,加强职业病防治工作的工作力度。

首先是尽快修订《职业病防治法》。《职业病防治法》颁布于2001年10月27日,2002年5月1日开始实施。当时职业卫生监管主体是卫生行政部门。2008年国务院“三定规定”对卫生部、安全监管总局有关职业卫生监管职责规定进行调整。这就导致卫生部、安全监管总局有关职业卫生监管职责与《职业病防治法》规定不统一,造成职业病防治监管体制不顺,责任不落实,已经影响了职业病防治工作的开展。因此,尽快修订《职业病防治法》已是迫在眉睫。修订的重点,一是明确有关部门职业卫生监管职责,理顺体制,切实建立事权专一、运转有效的职业卫生监管体系;二是进一步明确各类用人单位的职业卫生主体责任,并应加大责任追究的力度。

第二是落实职业病防治工作责任。将职业病防治工作纳入地方各级政府的年度考核目标,落实职业病防治责任。地方各级政府应该依法制定职业病防治规划,并将其纳入地方国民经济和社会发展计划,将职业病防治规划实施情况作为考核地方政府及其主要负责人的重要指标。要建立职业病防治工作协调机制,不断加大财政投入,加强职业卫生技术服务能力建设,逐步培育和开发全社会职业卫生技术资源,同时要配备监管力量,完善监管手段,加强协调配合,形成监管合力。

第三是建立职业病防治综合管理体制。在落实各有关监管部门职责分工的同时,建立“用人单位负责、行业规范管理、政府依法监管、职工群众监督”的职业病防治综合管理体制,形成合力,做好职业病防治工作。

编辑韩 颖