成都农村土地产权制度改革与农民增收关系的实证分析

陈伯君　邓立新　余梦秋　杜兴端

摘要：农民的主要收入结构由经营性收入、工资性收入和财产性收入三部分组成。本文运用马克思主义经济学和制度经济学等理论，以成都农村土地制度产权改革前后农民收入变化为样本进行计量分析和比较分析，就如何充分释放产权改革的能量，进一步促进农民增收提出对策建议。

关键词：成都；农村土地产权制度改革；农民增收

中图分类号：F32

文献标识码：A

文章编号：1007—5194(2009)03—0093—06

一、农村土地制度产权改革是统筹城乡发展的关键环节和重点领域

1．农村土地产权改革是深入推进统筹城乡发展中一道绕不过的坎。

2007年末，成都市共有农业人口516.72万人，占全市总人口的46.83％；实有耕地面积34.48万公顷，人均耕地面积0.07公顷。2007年全市实现地区生产总值3324.4亿元，比上年增长15.3％。其中：第一产业实现增加值235.5亿元，增长5.5％；第二产业实现增加值1504.0亿元，增长18.9％；第三产业实现增加值1584.9亿元，增长13.6％。一、二、三产业比例关系为7.1:45.2:47.7。全市占46.83％的农业人口仅仅创造了7.1％的国民生产总值，即接近1/2的人口创造的国民生产总值还不到1/10，农村人口创造的社会财富远远低于社会平均效益。收入的增加总是与创造的社会财富成正比的。因此，只有在减少农业人口和增大农业经济总量上着力才能提高农村人均收入。减少农业人口，就必须大力推进城市化，转移农村人口，剪断已经在城市定居和就业的人员与农村土地的联系，农村土地产权改革是前提条件；增大农业经济总量，就必须大力推进传统农业向现代农业转型，大力发展新型农村经济，改变农村经济的结构，土地流转是前提条件，只有通过农村土地产权改革，土地流转才能加快。

2．凭借统筹城乡综合配套改革试验区在关键环节和重点领域先行先试的优先权，率先推进农村土地制度产权改革。

成都，从2003年开始实施“城乡一体化”到2007年被批准为国家统筹城乡综合配套改革试验区，历时五年。成都的城市和农村从基础设施建设到产业结构调整、从制度设计到思想观念、从公共服务水平到收入水平差距都发生了巨大变化。从2002年到2008年的城乡收入发展来看，成都市的城乡差距小于全国。同时，成都农民的人均纯收入绝对数和增长速度也高于全国平均水平(见表1)。

分析表1，可见成都于2003年开始实施城乡一体化发展战略以来，城乡收入差距有了明显缩小，显示城乡统筹的实效。但到2006年，城乡收入差距较上年出现扩大迹象，表明如果不对农村土地产权进行改革，虽然在统筹城乡发展上着力，其促进农民增收、缩小城乡收入差距的能量趋近极限。“城乡一体化”的精髓是在“体”字上。城市经济迅猛发展得益于市场经济和明晰的产权，农村经济发展缓慢可归咎于生产资料要素没有明晰的产权，市场经济弱小。因而“城乡一体化”就得实现城市经济体制与农村经济体制的一体化。由此成都在统筹城乡综合配套改革试验区建设上进入农村改革的关键环节和重点领域，进入农村土地产权改革这一“深水区”。

二、充分释放农村产权改革对促进农民增收的能量

2008年1月1日，成都正式启动农村土地和房屋产权制度改革，出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》。此次成都农村土地产权制度改革的指导思想是：深入贯彻落实科学发展观，坚持城乡统筹、‘四位一体科学发展总体战略，统筹推进‘三个集中，深化农村土地和房屋产权制度改革，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，构建农村市场经济的微观基础，切实推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展创造条件。改革的基本原则：(1)严格保护耕地；(2)稳定农村基本经营制度；(3)切实维护农民利益；(4)重点突破、分步实施。改革的重点和基本步骤是：(1)开展农村集体土地和房屋确权登记。对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权进行确权登记，明确产权。集体土地所有权、集体建设用地使用权确权到村或组。承包地、自留地、宅基地和农民的房屋确权到户。(2)创立耕地保护机制。加强市域范围内土地利用规划管理，实行耕地分级保护，设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。(3)推动土地承包经营权流转。促进农用地承包经营权和林地使用权流转，支持农村集体所有的未利用地承包经营权流转，探索建立对农民自愿放弃土地承包经营权的补偿机制，建立健全农村土地承包经营权流转服务体系。(4)推动农村集体建设用地使用权流转。农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划并按规定程序报经有权机关批准后才能依法取得。建立集体建设用地使用权出让制度，依法促进集体建设用地使用权流转，探索建立对农民自愿放弃宅基地的补偿机制，加强集体建设用地使用权流转管理。(5)开展农村房屋产权流转试点。建立城乡统一的房屋产权流转制度，加强农村房屋产权流转的管理，积极培育发展农村房屋产权交易市场。改革的保障措施是：完善覆盖城乡的社会保障体系；强化规划和土地用途管制；建立覆盖城乡的公共住房制度；推进农村金融体系建设；建立农村土地和房屋产权纠纷调处机制。

可见，成都农村土地产权制度改革，就是“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，使农民作为土地承包经营权的产权主体地位得到制度的保证，由此带来农村社会结构的深刻变化；就是为了更好地强化规划和土地用途管制，用“全域成都”的新理念，打破城乡界限，科学编制全域成都规划；就是为了激活农村土地资产的资本属性，增强农村发展的自身“造血”功能，发展和完善各种金融服务体系，促进产权与资本的有机结合；就是为了发展和壮大新型农村集体经济组织，以产权和资本为纽带，通过多种实现形式将农户组织起来参与市场竞争；就是为了促进农村经济向现代农业、规模化经营发展，通过完善社会保障体系推进城乡社会保障制度一体化，从而为土地顺畅流转提供制度保证。

在推进此次农村土地产权制度改革的过程中，成都有四大举措：

第一，对各区(市)县试点村进行了“确权”，明确农民及集体经济组织对承包地、宅基地、集体建设用地、农村房屋、林权等物权关系。通过对农户土地、房屋、林权的调查、测量及公示等一系列环节，最终颁给集体《集体土地所有权证》，颁给农户《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》、《农村土地承包经营权证》和《集体林地使用权证》。此次确权颁证不仅使集体对农地所有权得到明晰，而且也对农地使用权的完整性进行了全面梳理，包括集体经济组织和集体组织成员的重新界定、承包权的长期固化

和宅基地确权的洗牌。在颁给农民“四证”的同时还发给农民“两卡”，即耕地保护卡和养老保险卡。截止2008年底，全市共有222个乡镇(涉农街办)、1676个村(涉农社区)、24004个组(社)开展农村产权制度改革试点，涉及农户1 195891户。完成入户摸底调查1039268户，完成土地测绘827261户，完成确权结果公示570977户，完成确权颁证314949户。土地确权改革，为农民拥有合法的土地产权财富提供了具有前置条件的制度安排，为农民大幅度增加财产性收入提供了更大的空间。

第二，成立市和区(市)县农村产权流转担保公司，开展农村土地、房屋产权抵押担保贷款。成都农村产权流转担保公司于2008年3月24日挂牌，不久，成都受四川汶川大地震影响部分地方成为特重灾区，成都农村产权流转担保公司在灾后重建中发挥了重要作用，针对灾区农民，通过市场机制解决灾后重建的资金问题。受灾农户自建住房，可以申请利用集体建设用地使用权抵押或新建房屋所有权抵押承诺，向农村产权流转担保公司抵押，获得灾后自建住房的贷款担保。由农村信用联社和成都商业银行发放农村灾后住房重建专项贷款。截止2008年底，已向4527户灾毁房屋农户出具意向担保函，正式签约2566户，担保贷款10704.2万元。农村产权流转担保公司的组建，更加深远的意义还在于推动了土地产权资本化的进程，柔化了承包地、房屋不能抵押贷款的刚性规定。

第三，组建农村产权交易所，形成市、县、乡三级服务平台。成都农村产权交易所其主要职能为：开展林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目投融资服务。这为推动农村产权流转，广泛吸引社会资本投向农业和农村，发展现代农业，增加农民收入，繁荣农业农村经济提供了有效平台，为各类生产要素在城乡之间自由流动创造了条件。同时，由于土地产权流转，不仅使众多的规模经营成为现实，而且为形成众多的农合组织和建立龙头企业与农民紧密型利益联结机制创造了条件。成都村产权交易所于2008年10月10日成立，截止2008年底，已有12个项目签约，涉及土地承包经营权流转的项目6个，流转面积为16557.9亩；涉及集体建设用地使用权的项目3个，流转面积153.28亩；涉及集体林权流转的项目3个，流转面积2888亩。

第四，加快发展农村金融建设和农村金融制度改革步伐，为促进农村土地资本化创造条件。成都积极推进市商业银行、农信社改革，加快组建地方保险公司等金融机构，规范和发展多种形式的新型农村金融机构，鼓励创建村镇银行、各类小额贷款公司，探索发展形式多样的农村民间金融，建立健全资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。推进农村信用社统一法人改革，建立了邛崃、大邑、彭州等村镇银行，引入淡马锡小额贷款公司开展小额贷款服务，为农村土地产权制度改革后需要进行抵押贷款的农民提供资金支持，从而创造了使农户基本上能够享有现代企业一样的在扩大再生产和提高生产水平过程中的融资条件。

三、成都农村土地产权制度改革对农民增收的实效分析

首先，农村土地产权制度改革提升了农民主体地位，增强了农民的土地观念和财产意识。对农村土地进行确权，本身就是为了确保农民的主体地位。在确权颁证过程中，成都农民自主成立村级议事会。，解决确权颁证出现的各种历史疑难问题和现实矛盾。议事会是在推行农村土地产权制度改革中的一项创新，目的是充分尊重农民意愿，保护农民利益，使农民有充分的话语权，有平等的机会参与改革，不仅充分调动出了农民的“主人翁”精神，而且也激发出了农民的创造性，让农民“自主、自愿、自治”。

其次，农村土地产权制度改革促进了土地流转，转变农业生产方式。通过农村土地产权制度改革，加快了土地规模化流转。如成都市龙泉驿区黄土镇洪安村，在确权颁证后流转了3500亩土地给黑金果业有限公司，用于标准化绿色葡萄生产基地建设。该公司到目前为止已经投入资金3510万元，完成了标准化葡萄基地内的道路、渠系、土地整理、灌溉等基础设施建设，其中2500亩用于葡萄种植，1000亩用于彩色薯种植。农业生产方式的转变极大地激发出了土地的增产增收效益。据调查，3500亩总纯收入为1100万元，每亩平均收入3142元，比流转前每亩纯收入1000元的基础上增加收入2142元。

再次，农村土地产权制度改革促使劳动力转移，转变农民的生活方式。土地流转后，让在农民获得更多租金收入的基础上拥有了工资性收入，促进了农民从第一产业向二、三产业转移。以成都市双流县为例，农民将手中的土地交给村集体经济组织，由村集体经济组织与农业项目公司签订流转协议。土地流转后，农民每年每亩地收取900斤大米的租金，三年后开始递增，每年每亩递增50斤，到1200斤时封顶。这就使土地由原来的无偿使用转变为有偿使用，使农民能够获得稳定的收益。另外，农业项目公司也要雇佣当地农民务工，每天工资约40元。同时，从土地闲置出来的年轻人可以进城打工，使其从第一产业转向二、三产业。这样，以上三项收入加起来，农村产权制度改革前提高了很多。另外，还推进了成都市的城市化进程。2008年，成都城市化率由2007年的62.58％上升到了63.58％。

复次，农村土地产权制度改革守住了耕地红线。要保护耕地，保护农民的合法权益，产权明晰是最好的办法。通过农村产权制度改革，对农用地、非农用地的规模不仅仅是一次摸底，而且也是对过去遗留下来的土地问题的一次彻底地理清。在不少乡镇，农民领到土地使用权证时，也领到了一张“耕地保护卡”。每年，成都市、县两级政府会从财政预算中安排26亿元设立耕地保护基金。按照基本农田补贴每年每亩400元、一般耕地补贴每年每亩300元的标准，全部打入农民领到的这张“耕地保护卡”中。在这种情况下，一个30岁的农民，如果他的耕地没遭到破坏，到退休时大概可以领到3—5万元。显然这会调动起农民保护耕地的积极性，即使将土地流转了，也会主动监督企业，不允许企业破坏耕地。这无疑能严格控制非农建设占用耕地，确保耕地总量不减、质量不降，从而使基本农田得到有效保护。在耕地得到保护的基础上，农民也获得了更多的转移性收入(即政策性收入)。

四、农村产权改革对促进农民增收的对策建议

2007年，成都农民人均纯收入5642元，其中家庭经营性收入2520元、工资性收入2381元、财产性转移性收入448元，比重为47.1:44.5:8.4。2008年，成都农村居民人均纯收入6481元，其中家庭经营性收入人均2712元，工资性收人人均2752元，财产性收入509元，比重变化为45.4:46.1:8.5。

见表2

1．进一步健全土地产权流转市场，确保农民的利益不受侵害，促进农民财产性收入的增加。

分析表2，在农民的收入结构中，财产性收入所占比重太小，这就意味着增幅空间大。因而进一步完善土地产权改革的政策和措施，确保农民土地产权的正当利益和合法的财产性收入，是提高农民收入的重要途径。

积极培育产权交易非利害冲突第三方组织，即市场中介，发展能够保证“公平、公正、公开”，维护交易双方利益，为产权流转服务独立的社会中介服务组织。比如估价机构、公正机构等。土地流转与一般商品交易不同，其运行过程比较复杂，涉及估价、谈判、签约、鉴证、登记以及违约处理等众多环节。所以，必须大力为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务的中介组织，培育农村土地经纪人或经纪公司，完善中介服务体系，促进土地流转高效、公开、公正地进行。

形成合理的土地流转对价。土地流转应该支付合理的对价。由于农业生产尤其是粮食生产收益低下，土地流转往往难以形成合理的对价。土地流转对价本质上是农户的土地承包经营权益的体现，它由农户的生存保障价值、农业生产经营者对土地的投入、土地流转的增值分成和土地的潜在效益等四部分组成。在进行土地承包经营权流转过程中，必须以合理的价格保障农民的土地流转收益。同时，由于土地流转有一定的时间性，在流转合约中必须充分考虑到通货膨胀和物价变动等各种因素的影响，保障农民的土地流转收入不因通货膨胀等因素而缩水，特别是要防止应对实际对价过低而影响农民生活。由于流转中农民弱势地位，需要政府加强管理，制定土地流转的最低价格以保护农民利益。

允许农村集体所有制的建设用地直接进入市场。这样可以形成农用地转为建设用地的真实市场价格，赋予农民更多土地价格制定的发言权，有更多的机会参与土地增值收入的分配。法律必须明确公益性用地的范围，采用列举法明示其具体内容，限制地方政府判断公益性用地的自由裁量权。

2．发展新型农村经济，组建多形式新型农业经营组织，推动农民向农业工人转变，或转移就业，增加农民工资性收入。

虽然农民的工资性收入所占比重已经较大，但工资性收入来源还很单一，主要是外出务工，或当地打工收入。这些收入，与新农村建设、发展现代农业还没有完全接轨。国际经验告诉我们，产权改革是农业现代化和市场化的基石和动力，能够极大地推进传统农业向现代农业转型。现代农业是一个大概念，涉及食品、医药、环保、工业原料、生态、休闲等领域。农业的现代化和市场化能够创造众多新的、较高收入的就业岗位。可见，产权改革对促进农民工资性收入的空间潜力较大。

创新农业经营体制机制，转变农业经营方式，不仅会形成新的农村经济活动，而且会新增众多新的就业岗位。比如，家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平，这样就会形成一系列服务组织；比如，统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度，这样就会新增加诸如管理、组织、生产、销售等新的就业岗位，使众多农村剩余劳动力从家庭经营转向合作经营，在获取土地股份收入的同时还获得参与现代农业和新型农村经济建设的工资性收入。

3．坚定不移地推进土地产权资本化，增加农业科技投入，发展高附加值农业，发展农村金融服务，提高农民经营性收入。

分析表2，农民的经营性收入所占比例较大。但与从事其他产业的主业收入相比，社会平均效益并不高，平均每月220元。这也是不少农民宁愿撂荒也不愿精耕细作的原因。

产权改革促进农业经济的市场化。这就是产权制度的力量。一方面，由于产权改革，规模化经营成为普遍现象，交易成本大大降低，市场化程度大大提高；另一方面，无论是现代农业还是其他产业，现代经营的基本条件就是负债经营，农村土地产权改革必将使农业负债经营成为可能和普遍现象，由此，为了提高农业品种的附加值，或提高农业生产的规模化、现代化，或扩大再生产，经营主体有了充分利用外部资金的条件和可能。所以，加快农村土地产权资本化进程，发展多种形式的金融服务，是提高农业经营性收入的重要途径。

产权改革并不意味着土地一定要流转。在产权改革后，继续从事家庭经营的农户其收入的主要来源仍然是家庭经营性收入。十七届三中全会《决定》提出“家庭经营要向先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平，提高农业产出效益”，这里所要求的“增加资本投入”，由于现阶段农户的收益极其有效，土地产权的资本化是实现“增加资本投入”的必要前提。因而需要创新农村金融，努力探索与农村土地产权改革相适应的多种农村金融形式。

“增加技术投入”。首先，政府对科技农业的研发和推广纳入公共产品范畴，研发和推广主要由政府来做；其次才是农民享用或象征性购买科技服务。农村土地产权改革使农民真正成为经营的主体、收益的主体。农村土地产权改革后，农民对土地的关系更加紧密，主体地位明显增强，对农业生产和经营的热情明显提高，对发展附加值高的科技农业有内在冲动。政府加大对高附加值科技农业这种公共产品的供给，缩小农业经营与社会平均效益的差距，将极大地推动农民参与发展现代农业，进而提高农民的经营性收入，实现“使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”(十七届三中全会《决定》)。

4．健全土地产权流转的风险防范机制，保障农村安全和农民持续增收。

要有流转的可控机制，实现土地产权的可控流转。对农户流转和抵押的产权要进行评估，抵押公司和流转中心必须把好关，不能让后续生存和发展无刚性保障的农户对承包地或宅基地及自住房进行流转。刚性保障包括居住保障和收入保障。在城镇有固定的住所，有可靠的非农收入来源，是可以流转的两大必备条件。

要有农业的保险机制，以吸引更多的非农企业参与农业的现代化。由于农业中的大部分风险均为自然风险，为了降低由自然风险引致的其他风险，有必要健全农业保险制度。可采取政府和市场相结合的方式，由政府作出品种规定，对大宗农业产品、满足社会需要的特种农产品等建立保险制度，根据可能给予相应的财政支持或其他支持，鼓励保险机构开展对规定的大宗农产品、特需农产品等开展政策性农业保险。

要有有效的、公平公正的合约执行机制，保障流转合约的有效执行。为有效解决农村土地产权交易双方因为收入情况变化导致的违约事件引发的纠纷，必须建立合约执行及违约纠纷解决机制。执行合约在合约签订时由双方约定，在一方利益明显受损的情况下，应重新进行合约的谈判，并设定好相应的条件。我们既要强调流转中作为转出方的农民利益的保护，也要保护作为转入方的规模经营者的利益。对于农民由于生存保障因素要求单方面中止或者修改流转合约，要在保障农民生存权的基础上，充分考虑农业项目投资方的利益，包括给经营者留出一定的时间以减少损失，对经营者在土地上的投入给予合理的补偿。对经营者因农户单方面毁约而遭受的实际损失，如果经营者没有过错，农户也应予以赔偿。同时，政府应加强对契约的管理和执行的过程监督，尽量减少纠纷的发生。

责任编辑：王骏