深化行政性垄断行业管理体制改革：现状评价及对策分析

李元垒　陈建伟　肖文光

[摘要]从我国行政性垄断行业管理体制改革30年的历史经验来看，改革取得了很大成绩，但也暴露出不少问题。深化我国行政性垄断行业管理体制改革关系到我国社会主义市场经济体制的完善和资源配置效率的提高，其中转变政府职能、实现政企分开是前提条件；降低准入门槛、引入竞争机制是核心内容；推进价格形成机制改革是必要条件；构建现代政府监管制度是重要保障。

[关键词]行政性垄断行业；管制；改革

[作者简介]李元垒，海军航空工程学院青岛分院副研究员，硕士，山东青岛266041；陈建伟，中国海洋大学法政学院2007级行政管理研究生，山东青岛266100；肖文光，中国海洋大学法政学院2007级行政管理研究生，山东

青岛266100

[中图分类号]F121[文献标识码]A[文章编号]1004-4434(2009)06-0128-04

行政性垄断行业，在中国的特定情况下，是指既具有一定自然垄断特性，同时又带有较强的行政垄断色彩，通常以国有独资或控股形式存在的企业集合，主要分布在基础设施、公用事业等领域的电信、电力、民航、铁路、烟草、食盐等行业。所谓行政性垄断行业管理体制改革，就是要在这些行业内，构建以市场经济意义上的企业为基础，引入必要竞争，同时受到合理管制的新架构。以引入和强化竞争为主题的我国两轮垄断行业改革虽已取得了较为显著的效果，但深层次的管理体制问题迟迟未能解决，滞后于人们的预期，改革呼声日渐高涨。

一、我国行政性垄断行业管理体制改革现状及存在的突出问题

从上个世纪80年代以来，随着我国经济体制改革的逐步展开，电力、电信、民航等典型的行政性垄断行业改革也随之开启并不断深入，取得了不小的成就，但改革进程中也暴露出了诸多亟待解决的问题。

(一)政企合一管理体制导致政府与企业职能错位

我国行政性垄断行业长期实行国有化体制，政企不分是一个普遍问题。行业主管部门集多种不同属性的职能于一身，无法摆正位置并正确履行政府职能；企业缺乏经营自主权，市场主体地位难以确立；竞争格局无法形成，社会资本投放存在体制性障碍。这是因为在这些行业中，政府部门既是权力机构又拥有国有资产的所有权以及经营管理企业的职能，这种政企合一的传统政府管理体制为行政性垄断提供了土壤和便利。一方面出现政府机构膨胀，另一方面又妨碍公平有序的市场竞争环境的形成。在这种情况下，如果继续保持政企合一，政府既当裁判员，又当运动员；既是经营主体，又是执行监督主体，最终会使竞争走向畸形，出现政府和企业职能错位，行政管理企业化、生产经营管理行政化、政府行业管理职能弱化等系列问题。显然，不实行体制改革，不改变政企关系，就不可能割断企业和政府之间的特殊利益关系。

(二)严格的市场准入管制阻碍了有效竞争局面的形成

在我国行政性垄断行业的改革进程中，国家采取的是逐步深入、有选择推进的形式，迄今为止对市场准人仍然实行较为严格的管理，改革从整体上来讲很不平衡。以电信和民航两个市场准入已经较为宽松的行业为例。目前电信行业仍对基础电信业务实施严格的经营许可制度；民航业不仅对航空公司资质存在着严格限制，即便在机票代理市场也实行了严格的准入管制，从而降低了航空运输市场的竞争程度。严格的市场准入制度源于“什么都要管”的旧管理体制，而由于制度惯性，尽管管理体制已发生了重要变革，但相关监管机构仍然在不同程度地推行保护、扶植政策，致使国有股“一股独大”的势头有增无减并对其他社会资本产生了“挤出效应”。另一方面，严格的市场准入制度，使得行政性垄断行业各大企业之间的竞争具有很强的“不对等性”和“同质性”，因而真正公平、有效竞争的市场环境还远未形成。

(三)不尽合理的价格管理体系损害着消费者的利益

行政性垄断行业不仅垄断着市场，同时也垄断着价格。总体而言，行政性垄断行业的价格形成机制改革是沿着由计划到市场，逐步放开，并引入竞争的方向进行的。但由于行政性垄断行业的特殊地位，政府在定调价时，往往考虑这些行业的利益较多。其突出表现在：一是政府采取召开协调会、办公会等形式越权直接定价；二是直接干预价格主管部门定价；三是价格主管部门受各方面因素影响“虚高”定价等。种种原因造成了“价格失真”，这不仅使得那些行政垄断型企业获取了高额垄断利润，也使某些价格主管部门有了寻租的可能。此外，当前对资源价格的控制，产生了“双重价格扭曲”问题，垄断性价格或低于合理价格，或高于合理价格。长期以来的行政垄断使垄断企业得以以低质服务收取高价，直接影响着广大人民群众的切身利益，不利于社会公平，进而影响和谐社会的构建。

(四)科学合理的现代监管制度迟迟未能建立

我国行政性垄断行业监管制度改革还只能说是在既有体制框架内进行的初步改革，而从改革的总体进展来看，现代监管制度尚未真正建立，政府职能亟待转变。一是除电力行业以外其他行政性垄断行业如电信、民航、铁路等领域均未建立明确、独立和专业化的监管机构，责任主体不明，职能分散，管制低效。二是监管体系建设与开放行业准入、推进改革重组脱节，导致电力行业独立发电商受歧视、电信行业人为阻碍互联互通等，有效竞争格局难以形成，价格昂贵、效率不高、消费者权利屡受侵犯等问题非常突出。三是政府监管职能并没有随着市场化改革而改变，政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关监管机构缺乏有效的监督和制约，人为因素大，决策过程透明度低，寻租风险加剧。此外，由于监管法律法规体系还不够完善，目前无论是在电力、电信、民航还是铁路等行业，距离依法监管的目标都还有很大差距。

二、垄断行业管理体制改革的国际经验

(一)实行政企分开的政府监管体制

政企分开是垄断行业改革的第一步。从英美等发达国家垄断行业改革历程来看，改革始终是围绕开放与竞争这条主线来展开的。改革的中心内容是从根本上调整政府与企业间的关系，实现从以政企合一为特征的政府管制体制向以政企分离为特征的体制过渡。以电信业为例，除美国等少数几个实行电信私营的国家以外，世界上大多数国家原来的电信行业都是政企合一的。电信部门既负责电信的规划和管理，同时也经营着电信企业，所以在这些国家，建立电信业竞争机制的第一步基本上都是成立负责管理的电信管理局和负责经营的电信公司。这些国家中最早实行电信政企分开的是日本；其次是英国，1984年将原来的电信部门分为电信管理局和英国电信公司。实行政企分开后，管理部门与企业不再有利益瓜葛，从而真正可以达到打破垄断，促进行业快速发展的目的。

(二)放松管制与激励性监管并存

20世纪70年代以来，美国、英国、日本等发达国家先后对电信、民航等传统垄断行业进行了以放松管制、引入竞争为特征的改革。放松管制的主要

内容就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上拥有更多的自主权。实践证明，放松管制、引入竞争实现了投资主体和产权的多元化，极大地提高了企业效率和社会福利。但从整体上判断，发达国家放松管制的领域主要局限在垄断行业中的可竞争性业务。而对垄断性业务而言，西方国家继续对其进行管制，并普遍引入激励性监管方式。实践证明，价格上限管制、区域间竞争、特许权投标等激励性监管的实行对于促进企业提高生产效率和经营效率具有积极意义。英国最早于1984年将价格上限管制运用于电信业，并以此为开端，在自来水、电力、航空等垄断行业中广泛加以运用。

(三)对垄断行业进行“结构性分离”并分类治理

西方发达国家垄断行业改革，首先是有效区分各部门的垄断环节与潜在竞争环节，然后在此基础上根据垄断程度的强弱进而分离出不同的环节或项目，如电力行业实行发电、输电、配电分离；铁道、航空实行网运分离，等等。同时，各国在垄断行业具体改革过程中，随着环境的变化适时剥离可竞争性业务，在垄断性较强的领域实行激励性监管；在垄断性较弱的领域引入竞争制度。以英国电力行业为例，英国规定发电、输电和供电业务分业经营。在发电市场、售电市场引入竞争机制，鼓励多家公司展开竞争；输变电则由全国电网公司独家经营，国家仍对输变电价格进行管制，从而形成了多家发电公司、多家配电公司着，一家输电公司的格局。事实证明，英国电力生产彻底改变了过去供不应求的局面，电价大幅度下降，服务质量也明显改善。

(四)重建与完善垄断行业监管体制

西方发达国家在垄断行业改革过程中，放松管制或产权变更都对原有监管机构存在的必要性提出了挑战。针对这种新情况，各国都对业已存在的监管机构进行了调整，或设立新的监管机构以适应管制改革的需要。从监管机构设置的基本模式来看，主要有三种：第一种是设置独立的权力集中型的监管机构，如美国，成立了对跨州服务事业进行管理的联邦管制委员会和只对州内服务事业进行管理的州管制委员会；第二种是在政府相关部门下设立相对独立的监管机构，如英国除成立管制办公室以外，还在其下设立了“垄断与兼并委员会”和“公平交易办公室”两个综合管制机构；第三种是由政府部门直接承担自然垄断领域的控制职能，如日本、韩国。这些做法体现了“管大放小”的原则，提高了政府监管效率。此外，各国垄断行业在管制改革过程中都预先制定了较为完善细致的法律法规，使整个监管过程有法可依。

三、深化我国行政性垄断行业管理体制改革的政策建议

通过借鉴西方发达国家改革的成功经验，结合我国的历史实践和基本国情，进一步深化我国行政性垄断行业管理体制改革，建议按照以下四条思路展开：

(一)加快政府职能转变以便推进政企分开

正确区分政府管理职能与企业经营性活动，科学界定政府职能，实现政企分开、政资分开，无疑是打破行政垄断的前提和关键。作为基础产业领域的四大行为主体：政府行政主管部门、政府行业监督管理部门、国有资产监督管理部门、国有企业，要明确政府部门在其中的行为边界，根据不同业务领域中垄断性质的不同来确定管制的程度。凡是在市场机制已经发挥有效作用的领域，都应当取消一般性经济活动的管制，例如，民航票价、发电上网电价等。但对于破坏市场秩序、结成市场价格同盟等行为则应给予严厉管制。此外，深入推进政企、政资分开，必须合理界定垄断范围，减少行政审批和公共权力对资源配置的主导，改革国有企业组织人事制度，解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系，大量裁减专业经济部门和各种行政性公司，大力发展社会中介组织；加强和改善行政性垄断企业的监管方式，完善企业所有制制度，实现产权多元化，建立和完善新型的政企分开的投融资体制，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。当然，“政企分开”主要是指政企职责分开，不等于政府对企业放任自流，而是在有效监管的基础上，给企业以更多的经营自主权，同时还要加强群众监督、媒体监督和对资本市场的监督。

(二)放松市场管制以期形成公平合理的竞争机制

可竞争性市场理论从理论上证明了传统垄断行业存在着潜在竞争，而特许投标理论和区域间比较竞争理论在实践中的应用，证明了即使在垄断性基础网络环节，市场机制依然可以发挥作用。就我国的实际而言，现阶段我国行政性垄断行业管理体制改革的关键在于培育产权多元化的可竞争性市场，具体表现为实现“政府本位”到“市场本位”的转变，放松进入管制、引入竞争机制，并适时对行政垄断性行业进行结构重组，实现行政性垄断业务与竞争性业务相分离。即对于行政性垄断行业中可以直接竞争的部分，都应该放松乃至取消管制，通过适度的分拆和进一步放宽市场准入，比较充分地引入竞争，允许国内民间投资主体自由进入竞争性环节，或不受限制地参与垄断环节的特许权竞争；对于行政性垄断行业中具有网络性质的行政性垄断部分，可考虑实行含有一定竞争刺激的方案，如引入特许权竞标或拍卖；实行某些替代品竞争或异质竞争方案等。但值得注意的是，我们鼓励竞争，引入竞争机制，但要保持国有经济的控制力，将竞争限制在一定的程度内，将竞争的基本优势和垄断的有限优势有机结合，垄断和竞争各以其独特的机制和方式在资源优化配置方面发挥互补作用。

(三)积极推进行政性垄断行业价格形成机制改革

价格形成机制改革是行政性垄断行业改革过程中最直面民众的问题。深化以市场为导向的价格形成机制改革，必须考虑两个关键因素：一是产品的市场结构。对能够形成充分有效竞争的业务和环节，应逐步放松价格管制，并引入竞争机制，充分发挥市场的资源配置基础性作用，使价格形成逐步市场化，允许企业自由竞价。而对于具有行政性垄断的业务和环节，为了防止形成垄断高价，政府可采取竞争性投标或利用价格上限管制来确定价格。二是产品的公共性程度。对于某些公益性较强的重要产品或服务，政府要严格按照《价格法》《政府价格决策听证暂行办法》的有关规定在推行价格听证、规范民主决策的基础上制定价格，提高政府定价的科学性与合理性，严格监管企业执行定价的行为。除此之外，则完全走政府放开价格、还定价权于企业之路，实行竞争性的市场价格形成机制。对于价格上浮对低收入群体可能产生的负面影响，要通过实行新思维的社会福利制度来解决，如需方补贴、阶梯式价格等。当然，在不断放松价格管制的同时，需要强调各个运营商普遍服务的义务。为此，行政性垄断领域的各个产业都需要设立普遍服务基金，按照可获得性、可承受性和非歧视性的普遍服务要求，建立合理的普遍服务补偿机制，既要让广大消费者受益，也须保证垄断企业获得合理利润，有能力为社会提供更多更好的产品与

服务。

(四)构建一套适应市场经济发展要求的现代监管制度

现代监管制度，是市场经济运行的基本保障，也是社会主义市场经济体制的有机组成部分。结合我国行政性垄断行业改革的实际状况，构建现代监管制度应包括树立现代监管理念、组建新型监管机构、完善监管法律法规等主要内容，具体体现在以下四个方面：一是监管机构的设置。从长远来看，结合我国国情，设立监管机构时可根据“功能线”的要求组建功能强大的综合性监管机构，比如可考虑组建交通监管委员会(包括铁路、民航、公路与水运等行业)、能源监管委员会(包括水电、火电、核电等领域)与通信监管委员会(包括电信与有线电视等行业)，对相关领域统一进行监管，同时进一步撤消或改组合并现有行业主管部门。二是监管机构的独立性。就是在明确政、资、企、监四方面各自不同的职能与责任的前提下，确保监管机构独立于政府决策职能和被监管企业之外，排除政府和其他组织对监管机构的各种干预和干扰。三是对监管者的监督问题。首先，监管行为必须以法律为依据；其次，监管决策和监管程序要公开透明；此外还要贯彻公众参与原则，加强对监督者的社会监督，以此形成对监管者的有效制约机制。四是依法监管。修改和完善已经颁布的行业法，如《电力法》《铁路法》等；加快新的行业立法，包括《电信法》《石油天然气法》等；严格贯彻执行《反垄断法》及相关法律法规，进行依法监管。

[参考文献]

[1]刘世锦.垄断性行业改革如何深入[J].宏观经济研究。2005，(3).

[2]邹东涛.中国经济发展和体制改革报告No.1：中国改革开放30年(1978—2008)[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[3]高尚全.加快推进垄断行业改革[J].市场经济研究，2004，(2).

[4]刘超.我国自然垄断行业管制机刺改革探讨[J].现代商贸工业,2008，(8).

[5]肖兴志，张曼.美英日自然垄断型企业改革的共性研究[J].中国工业经济,2001，(8).

[6]金三林.公用事业改革的国际经验及启示[J].中国发展观察，2007，(5).

[7]崔竹.市政公用事业市场化的理论基础[J].中共中央党校学报，2006，(5).

[8]常修泽.中国垄断性行业深化改革研究[J].宏观经济究，2008，(9).

责任编辑：青山