地方债之险

岳华峰

2000亿的地方债一方面可能会软化地方政府的债务约束,导致过度举债,另一方面则是权力过度集中于中央,可能会导致大规模的寻租行为

今年二三季度,是我国地方债开闸放水的集中时间段。据财政部网站消息,截至6月底有30个省份和青岛、大连、厦门3个计划单列市共招标发行37期地方政府债券,累计发行额达到1659亿元,占全年2000亿元地方债券发行规模的83%。预计在7月底之前,地方债的发放任务将全部完成。

2008年全国的中央财政赤字为1800亿,2000亿的地方债比去年全年的中央财政赤字尚多200亿,并占今年财政赤字预算的20%以上。巨大的数额使地方政府在风险防范上,面临着前所未有的挑战。

政府风险堪忧

“地方财力紧张,除了发债这条路,实在没有更好的渠道能填补这个资金缺口。”中国社科院财贸所研究员杨志勇如此评价争议了十年的地方债开闸放行。而当地方债发放接近尾声的时刻,更应该关注的则是其背后的重重风险。

今年地方债采用财政部代发的形式,其风险几乎等同于“金边债券”——国债,因此,对个人或机构投资者而言,购买地方债几乎意味着没有风险,但是对发债的地方政府而言,是否也能同样高枕无忧?

财政部财政科学研究所所长贾康表示,社会各界不用担心地方政府的偿债能力。“一般来说,政府在债务这方面的信誉度是最高的,如果说省级政府作为还本付息的主体来承担这个责任的话,那么我觉得客观地讲,它至少可以称为‘银边债券,还本付息的可靠性是比较高的。”

但是与贾康持相反观点的也大有人在,东北财经大学校长艾洪德教授指出,此次地方债发行可能会带来一系列风险:一是软化了地方政府的债务约束,可能会出现地方政府过度举债;二是权力过度集中于中央,可能会出现大规模的“寻租”行为。

此外,地方政府历年巨额的、未公开的债务负担也是众多专家、学者倍感忧心的。杨志勇表示,尽管按照国家《预算法》的规定,“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”但是一直以来,很多地方政府都通过各种地方性的融资平台大举借债,制造了很多“直接的、间接的、显性的、隐性的债务”。大量的县乡(镇)政府依靠举债度日更是早已经成为了公开的秘密。

此前有媒体披露,根据财政部的测算,截至2007年底,中国地方政府性债务总额达到4万多亿元,其中直接债务占80%,剩余20%为担保性债务。而隐性债务,则无法统计。“如果中央政府不能明确将这些债务分类化解,那么它将成为隐藏在地方政府内部的一颗定时炸弹”。专家为此表示担心。

考虑到这些因素,中央政府在地方债风险控制上煞费苦心,为了控制地方发债的规模与风险,此次2000亿元地方债在制度设计上做了精心安排。例如,募集资金的用途只能是中央财政投资地方项目的配套工程,以及民生项目,不得用于经常性支出。为防止偿债风险,将地方债券所募集的资金纳入地方财政预算管理,报地方人民代表大会审核、监督。

“寅吃卯粮”之困

财政部在《2009年地方政府债券预算管理办法》中提到,“地方财政要足额安排地方政府债券还本付息所需资金,如果届时还本确实存在困难,经批准,到期后可按一定比例发行1～5年期新债券,分年全部归还。”

但是,这次地方债究竟谁来承担偿还责任,目前仍然存在很大争议。贾康表示,国家规定得很明确,地方政府承担还本付息的责任,即地方政府是债务担保人。但是,兴业银行资金营运部首席经济学家鲁政委则指出,中央现已下发的文件还不足以确定地方债务的最后担保人。“如果地方财政到年终不足以扣缴了怎么办?是推给市场还是由中央政府承担?”

中金公司固定收益分析师徐小庆说,央行决定3年的债券期限安排是有其用意的,最主要是可以防止道德风险。目前地方政府存在较大规模的隐性债务,而且可能存在“寅吃卯粮”的情况,即本届政府借债,下届政府来偿还。如果债务期限较长,就不利于约束本届政府,因为本届政府不需要偿还债务。但此次地方政府债的期限均为3年,在2012年到期,而下一次地方政府换届在2013年,即在本届政府任内到期,因此本届地方政府有义务保证债券的还本付息。

究竟会以何种方式解决这个问题,财政部预算司地方政府性债务管理处负责人表示,“目前财政部没有研究、更没有出台这一政策”。

有待监管的风险透支

从现有地方政府发债的法律障碍与监管风险层面考虑,在目前地方政府投资冲动还缺乏有效约束的制度环境中,由中央政府采用“代发代还”发行地方政府债券的方式,无论对地方直接发债的风险控制还是对市场拉动的积极影响的提高,无疑都是一件好事。

尽管如此,似乎对地方债券具体发行与投向过程中,所可能有的风险还同样要有所预期与应对。

从市场角度讲,今年2000亿元地方政府债券的发行,是基于国家4万亿元经济刺激规划与地方配套资金不足的需要。而由这个反周期经济决策的性质决定,应该可以说其政策目标的出发点与归宿无非就是:一是减小因金融危机所带来的经济波动;二就是尽快使经济本身回复至由市场机制本身调节的正常轨道。所以在这个前提下,在这次地方债券发行及其资金使用过程中,势必就会产生一个行政与市场的关系问题。或者换句话说,这次地方债券的资金筹集与资金使用,同样也面临着一个是采用市场化方式还是行政方式的选择,而这个选择在结果上,不仅有关这次地方债券发行程序本身是否具备公正及其公正水准高低,而且对于资金使用角度讲,这个结果还有关资金投向配置的效率与优化程度,并最终还会对有关的经济刺激规划目标的有效性产生不同程度的影响。就此而言,在这次地方债券发行与资金使用方式的选择问题上,如何在市场与行政关系之间予以权衡与有所兼顾,同样也会存在相关认识与把握上的风险。并且,对此作出必要的预期和应对,显然也是地方政府所不得不面对,同时也要重视的命题。

从社会公共利益观点看,今天的债就是明天的税。埋单者,是众多的纳税人。所以就此而言,相关资金项目的安排、及其相关程序的安排,在情理上无疑也应当对与民生直接有关的项目作出优先性的安排,并且这样的优先在程序与结果上还应当是充分公开透明的,同时还是可以进行有效监督的。

只有如此,相关的政府公共投资计划本身才会具备所应有的社会公共性质,也只有如此,政府的公共投资才能在最大程度上得到社会公众的认可与信服。而这,同样也是在这次地方政府债券发行时所要予以注意的重要问题。

所以,面对这次相对大额的地方政府债券的发行,不论以市场公正与有利社会公共利益层面讲,对其过程中所可能产生的相关风险做好相应的预期与应对,不但对行政水平是一种考验,同时还是一个需要引起足够重视的社会公共命题。