坚持政府主导 打造高品质的学前教育

浙江杭州市人民政府

编者按:毋庸讳言,当前我国的学前教育在整个教育发展中处于相对弱势地位。所以,胡锦涛总书记在党的“十七大”报告中明确提出要“重视学前教育”。从科学发展观的高度来认识,“重视”既是一种政治主张,更是一种制度建设。

2008年12月23日,浙江省人民政府在杭州市召开了全省学前教育工作会议。会上,部分市和县(市、区)作了先进经验交流。本刊选发杭州市和绍兴市两个交流材料(其中杭州市的材料已被国家教育部2009年第2期《教育部简报》选编)。我们认为,这正是一种制度建设(包括制度设计和制度落地)的实践典范。

相信这两个材料对全国各地教育行政部门有借鉴意义。

改革开放30年来,杭州市的教育发展取得了前所未有的成绩。全市城乡义务教育实现全免费,初中升高中比率达到98.68%,普通高中与职业高中招生比多年保持1∶1,高等教育毛入学率达到51%。各类教育的发展也给学前教育改革发展带来了契机。全市现有幼儿园1037所,在园幼儿23.6万人,全市乡镇中心幼儿园建园率为96.8%,其中公办乡镇中心幼儿园占80.6%。全市学前三年幼儿入园率为97.1%,2周岁婴幼儿入托率为47.1%,0~5岁婴幼儿家长或看护人受训率为91.2%,初步形成了“托幼一体化”学前教育体系。现有省、市示范性幼儿园169所,等级幼儿园723所,等级幼儿园的在园幼儿占全部入园幼儿的82.9%。

我市加快学前教育改革与发展的主要做法是:

一、出台“三有”政策,落实政府责任

为认真贯彻落实党的“十七大”提出的“重视学前教育”的要求,市委、市政府将发展学前教育作为贯彻落实科学发展观、改善民生、建设高品质教育的重要工作来抓,将发展优质学前教育作为“十一五”期间高标准普及十五年基础教育的关键目标来实施。市委、市政府像重视义务教育一样重视学前教育。2005年,市政府出台了《关于加快学前教育改革与发展的若干意见(试行)》,2007年,市政府办公厅《转发市教育局等部门〈关于进一步加快学前教育改革与发展若干政策意见(试行)〉的通知》,为全市学前教育改革与发展提供了政策保障。全市13个县(市、区)也均出台相关配套政策。2007年和2008年,市政府连续两次召开全市学前教育工作会议,进一步统一认识,明确任务,部署工作,推进发展。

1.突破政策障碍,做到“有人办事”。一是突破编制障碍。市政府相关政策规定,各县(市、区)要根据公办幼儿园的办学规模和定编标准,合理确定教师编制,确保幼儿园公办教师逐年配备到位。各县(市、区)采取灵活的人事政策,对公办幼儿园教师重新核编,逐步扩大幼儿园公办教师的比例,并向乡镇公办幼儿园和办学规范的民办幼儿园输送公办教师,扭转了近十年来幼儿园公办教师“只出不进”的局面。余杭区从2002年开始,每年招聘20名幼儿园公办教师;萧山区每年招聘60名幼儿园公办教师,其他县(市、区)每年招聘10~15名幼儿园公办教师。2007学年全市新招聘幼儿园公办教师279名。现全市有幼儿园公办教师3004人,占专任教师总数的21.5%,在全省名列前茅。二是突破非公办教师政策障碍。市政府相关政策规定,6个主城区幼儿园的非公办教师凡具有杭州市区户籍和国家规定任教资格,符合事业单位进人条件者,经人事等部门审核同意,可参加杭州市区机关事业单位基本养老保险。其他县(市、区)如何参照执行,正在论证之中。三是进行分配制度改革。市政府相关政策规定,非公办教师工资不得低于公办教师的60%,并做到逐年提高,最终实现同工同酬。上城区试行分配制度改革,对区教育局举办的公办幼儿园实行保育费收支两条线政策,分别按教师6万元/人·年、保育员2.5万元/人·年核拨教职工工资福利,实现了公办幼儿园教职工待遇基本相同的目标。各县(市、区)均设立了幼儿生均公用经费制度,采取“以奖代拨”的形式,提高非公办教师的待遇。这些举措不仅促进了幼儿园教师队伍的稳定,而且吸引了一大批高素质专业人才进入幼儿园工作。

2.突破机制障碍,做到“有钱办事”。一是突破财政体制障碍。根据省管县体制,市本级与县级财政是“分灶吃饭”的。为了扶持欠发达县农村学前教育发展,市本级设立了每年500万元专项经费(2009年起提高到1000万元),采取“以奖代拨”形式,补助乡镇公办中心幼儿园的建设,奖励学前教育先进乡镇以及上等级、创示范幼儿园和优质民办幼儿园,以加快农村学前教育的发展。二是建立学前教育投入机制。市政府要求各县(市、区)学前教育事业经费逐年增长,其中各区学前教育事业经费达到同级教育事业经费总数的5%以上,县(市)达到3%以上;设立学前教育生均公用经费,达到当地小学预算内生均公用经费的三分之一以上;设立学前教育专项经费。2007年,全市学前教育经费总额达1.3亿元。各县(市、区)不断加大对学前教育的投入,不断增加预算内学前教育事业经费。上城区、下城区、拱墅区、西湖区学前教育事业经费已占预算内教育事业经费的6%以上。其他县(市、区)也纷纷按市政府要求设立学前教育专项经费,用于奖励先进,补助幼儿园添置设施设备和生均公用经费,资助困难家庭子女,资助开展教师和家长的培训工作等。市教育局、市财政局为此联合下发了《杭州市学前教育专项经费管理使用办法》,为规范此项工作起到了重要作用。

3.突破土地障碍,做到“有房办事”。随着城市化进程的不断加快,幼教资源严重不足的现象日益凸显,其中建设用地指标紧张是制约城乡学前教育发展的瓶颈。为此,杭州市人大颁布了《杭州市居住区配套设施建设管理条例》,各县(市、区)政府也先后出台相关政策,明确在实施旧城改造、新区建设和撤村建居时,住宅小区幼儿园为公共建设配套设施,必须同步规划、同步建设并同步交付当地教育部门使用。在新农村建设中要求同步规划、建设农村规范幼儿园,原则上600户以上的村要建1所农村规范幼儿园。乡镇和行政村要利用闲置的教育用地和校舍,新建或改建公办、集体办幼儿园,县(市、区)财政要按新建和改建中小学校舍的补助标准给予补助。自2000年起,全市新增小区配套幼儿园126所,其中6个主城区共接收小区配套幼儿园80所,做到100%移交教育部门管理使用,还有已规划或在建小区配套幼儿园200余所,基本做到住宅小区建到哪里,幼儿园就配套建设到哪

里。同时,通过政策扶持,农村新建、改建了一批规范幼儿园,促进了农村学前教育的发展。

二、采取三项措施,破解“入园难”问题

随着城市化进程的不断加快,外来人口迅速增加,全市入园适龄儿童以每年2万多人的速度在递增。为此,我市主要采取以下三项措施,以有效解决“入园难”问题。

1.举办小区平价公办幼儿园,破解居民子女“入园贵”难题。凡移交给教育部门管理使用的小区公共建设配套幼儿园,原则上由教育部门举办,成为“性质公办、差额拨款、等级收费、公办教师占一半”的平价幼儿园。小区配套幼儿园一律按等级收费(保育费一般为200~400元/月),严禁利用国有资产按民办幼儿园收费标准收取保育费。目前,6个主城区幼儿园中,按等级收费入园的幼儿占66.1%,按民办园收费标准入园的幼儿占33.9%。人民群众对小区优质平价的公办幼儿园普遍感到满意,此举较好地解决了“入园难、入园贵”的问题。

2.举办农村公办幼儿园,破解农民子女“入园难”问题。2005年市政府下发杭政函〔2005〕39号文件,明确要求各县(市、区)至2010年止,每个乡镇必须建有一所公办中心幼儿园。三年来,各县(市、区)加快乡镇公办中心幼儿园和农村规范幼儿园建设,全市乡镇已建公办中心幼儿园125所,已达需建总数的80.6%。同时,鼓励乡镇公办中心幼儿园在经济欠发达的行政村举办分园或教学点,实行“六统一”(即:经费统一管理、教师统一调配、教师工资统一发放、教师工作统一考核、教玩具统一配置、办学质量统一评估)运行模式;在经济相对发达的行政村,鼓励村集体投资举办农村规范幼儿园。余杭区所有乡镇均建有公办中心幼儿园,并推行上述的“一园多点的六统一”管理模式。这一举措不仅满足了农民子女就近入低价规范幼儿园(每月保育费80~150元)的需求,而且对稳定农村幼儿园教师队伍、提高农村学前教育质量起到了关键作用。

3.举办优质、规范民办幼儿园,满足群众多元化需求。在经济发达、人口聚集的城镇,鼓励社会力量举办上规模、有特色、高品质的民办幼儿园,收费实行备案制。为鼓励民办幼儿园上等级、创特色、成名园,各地都制定了相应的奖励措施,民办幼儿园在考核、评优等方面与公办幼儿园享受同等待遇。6个主城区的民办幼儿园教师与公办幼儿园非公办教师一样可以参加机关事业单位基本养老保险。对农村规范的民办幼儿园,政府也同样拨给生均公用经费,以扶持农村规范的民办幼儿园发展,满足广大人民群众对学前教育的不同需求。

三、创新三个体制,破解“入好园难”问题

学前教育作为基础教育的重要组成部分,均衡化、公平化发展是必然的追求。为让更多的孩子在家门口接受优质的学前教育,我市各级政府近年来作了许多探索。

1.创新管理体制,建立“四主”管理网络。近几年来,全市基本形成了“各级政府主导、教育部门主管、乡镇(街道)主抓、幼儿园自主发展”的学前教育管理体制。西湖区将原街道、乡镇举办的幼儿园全部收归教育局,全部办成公办幼儿园,以促进城乡幼儿园的均衡发展。各县(市、区)增加学前教育管理、教研、督导人员配置,其中萧山区、下城区、西湖区、滨江区、临安市等成立了专门的学前教育管理机构(幼儿教育办公室)。全市大部分乡镇配备了专职的学前教育管理员。全市推广“网片管理网络”,以充分发挥城区公办名园、乡镇公办中心幼儿园的管理指导作用。

2.创新办园体制,建立“名园集团化”运行模式。在市委书记王国平的大力倡导及多次亲自过问下,全市“名园集团化”工作稳步推进。各县(市、区)充分发挥名优幼儿园作用,全面实施名园集团化战略,采取“名园办新园、名园扶弱园、名园结农园、名园帮民园”等集团化办学模式,输出名园的先进办学理念、科学管理方法、教科研成果、名师及其教学资源,以扩大优质教育资源的覆盖面,满足人民群众“入好园”的需求。通过几年的推进,6个主城区实施名园集团化的幼儿园占全部幼儿园的28.7%,跨区域的城乡幼儿园互助共同体78个,涉及171所幼儿园。其他县(市、区)也都成立了城乡幼儿园互助共同体,以促进城乡学前教育的均衡发展。

3.创新幼儿教育体制,建立“托幼一体化”发展机制。自2001年市政府发文将0~3岁早教工作统一纳入学前教育范畴后,各县(市、区)对“托幼一体化”工作进行了积极探索。各县(市、区)成立早教中心,依托社区、幼儿园开展亲子教育活动和看护人培训工作,推进学前教育向低龄化发展。

四、建立三项督导制度,确保学前教育健康发展

实践证明,建立行之有效的督导激励机制,能够充分调动各级政府的积极性。近三年来,我市主要建立了三项督导制度,确保学前教育健康发展。

1.开展县(市、区)“创强”活动,调动县级政府积极性。2007年,市政府教育督导室制定了《杭州市学前教育达标和强县督导评估指标体系》。每年由县(市、区)自主申报,市政府教育督导室组织专家评估,报市政府批准。争取到2010年,全市80%以上的县(市、区)成为杭州市学前教育达标县(市、区),30%以上的县(市、区)成为杭州市学前教育强县(市、区)。市本级财政对被评为学前教育强县(市、区)的给予15万元的一次性奖励。目前,各县(市、区)“创强”积极性高涨,均制订了学前教育“创强计划”,2008年已有4个区申报创建杭州市学前教育强区。

2.开展乡镇创先进活动,推进农村学前教育快速发展。2005年,市政府教育督导室发文开展争创杭州市学前教育先进乡镇和学前教育达标乡镇活动。此项活动每年评估一次,被评为先进乡镇的,市本级财政给予10万元的一次性奖励。至2007年年底,全市已有23个乡镇(街道)成为学前教育先进乡镇(街道),有52个乡镇(街道)成为学前教育达标乡镇(街道)。2008年又有19个乡镇申报学前教育先进乡镇,现正在评估之中。创建活动有效地调动了乡镇的积极性,加快了乡镇公办中心幼儿园、农村规范幼儿园的建设,各地纷纷加大对学前教育的投入,积极推进乡镇“六统一”管理模式的实施,以加快农村学前教育的发展。

3.开展幼儿园发展性评估活动,促进幼儿园快速发展。为鼓励幼儿园办出特色、提升办学质量,我市借鉴中小学发展性评估经验,通过试点,逐步在全市推广幼儿园发展性评估工作。西湖区首先在全区范围内开展了此项工作,根据“一园一标准”的评估方案对幼儿园开展发展性评估,使幼儿园的保教质量有了明显提高。拱墅区出台了《民办幼儿园办园水平督导评估方案》,通过注册年检、办园水平评估、专项督查等机制,推动学前教育的健康、快速发展。