《食品安全法》：美食国度的里程碑

梁锡崴　黄明胜

“在美国小说中，连斯托夫人的《汤姆叔叔的小屋》对美国历史的影响也未曾如此直接过”。一个世纪过去了，人们重提厄普顿·辛克莱的《屠场》不是没有来由的。那是因为，即便《屠场》中冗长的故事情节和政治说教被遗忘了，那骇人听闻的卫生状况也不会被遗忘。书中详尽描述病猪牛、死猪牛、化学添加剂、垃圾、锯末、鼠粪、毒死的老鼠、洗手水……怎样统统倒入巨大的漏斗，和鲜肉一起搅拌制成香肠。这激起了美国民众的极度恐慌和愤怒。《屠场》出版后不到半年，美国国会便通过了《纯净食品及药物管理法》。

100年后的今天，“阜阳奶粉”、“三鹿奶粉”、“红心鸭蛋”、“毒火腿”、“毒大米”……一桩桩丑闻下，不知有多少中国人坐在餐桌前战战兢兢如惊弓之鸟，不知难倒了多少几欲抓狂的主妇。食品安全危机频发的年代，人们往往不会麻木而是更加敏感，食品安全问题已成为一个严重的社会问题。数字103市场研究公司的调查数据表明，87％的消费者关注饮品安全问题。60％的人遭遇过饮品安全问题。

2039年2月28日经全国人大常委会表决，中国首部食品安全法——《中华人民共和国食品安全法实施条例》将于今年6月1日开始施行，食品卫生法将同时废止。“卫生”与“安全”两字简单的更替，却将深刻影响到每个人的餐桌，也为食品供应链条上各个环节的企业，以及周边产业阳服务商带来深远的变革。

市场经济总是处在变革之中，管理大师仕拉克认为，从一定意义上说，管理就是对机会与危机的管理。食品安全法的实施使得食品行业的进入“门槛高了，要求严了”，这无疑对中国的食品企业提出了挑战，但同时为中国食品行业整体产业升级提供了一个难得的机会。甚至，对整个中国企业界来说，这也是一个难得的机会。食品安全法究竟是企业再次迈步的垫脚石还是绊脚石，最终还是要看企业的战略抉择和应对——

法律规制下的行业变迁

梁锡崴

国以民为本，民以食为天，食以安为先。正如纽约大学教授玛莉恩所说，食品安全是一个国家对其国民最基本的责任和必须做出的承诺。随着中国首部食品安全法的出台，食品安全终于从食品企业“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的“社会责任”，变成了一种强制义务。

恩格斯曾经说过，社会的每一次进步都以社会的灾难为代价，食品安全法出台的背后，是无数触目惊心的悲剧。20世纪90年代以来，全球范围内疯牛病、禽流感、口蹄疫和农产品农药残留等食品安全事件不断发生，给人类社会造成了极大的损失。特别是在中国，食品安全现状更是不容乐观。近年，几乎每年都会发生影响较大的食品安全事件，几乎每次事件都是在媒体闹得沸沸扬扬后相关部门才开始轰轰烈烈地查处。“谁能保障我们餐桌的安全?”公众的疑问直指我国食品安全监管的“软肋”。

食品产业一个是永不衰退、永无止境、永远不可缺少的朝阳产业。尽管新兴产业不断涌现，食品工业仍然是世界制造业中第一大产业，在变幻不停的世界500强排行榜中，每年至少也有20家食品类企业上榜。但随着品种的日益增多，生产的渐趋复杂，因食品生产、运输、储藏等自身的隐秘性、专业性和技术性等特点，使得食品供给者处于信息优势地位，而食品消费者则处于信息劣势地位，二者之间信息地位的不对称、不平等使得消费者难以或无法自主的判断食品的安全性。著名经济学家乔治·阿克洛夫曾提出一个“逆向选择”理论，认为当产品的卖方对产品质量比买方拥有更多的信息时，就会导致出售低质产品的情况，从而使低质量产品驱逐高质量商品，造成市场上的产品质量持续下降，从而可能导致整个市场瘫痪或是形成对劣质产品的逆向选择。这正是缺乏有效监管的中国食品行业的真实写照。与此同时，由于企业逐利的天性，市场机制在食品安全的提供上往往难以发挥作用，即便是在号称食品安全世界第一的美国，玛莉恩教授在其名著《食品政治》中也写道：“美国食品公司经常将股东的需求置于公众健康的考虑之上……他们制造和推销他们出售的产品，而不顾其营养价值或对健康的影响。在这方面，食品公司几乎与烟草公司没有区别。”可以说，食品安全不可能由市场自发地实现，而是一个需要由政府提供的公共品。在食品安全这一公共领域，作为社会公共利益的主要代表者，政府公权力必须涉入其中。但在中国，由于错综复杂的利益关系，对食品安全的监管一直处于一种杂乱无章的状态。这表现在：各监管机构职责不清，监管体系分割严重，职能分散食品安全标准体系混乱；惩戒力度不够，违法成本较低。

相对于中国，西方发达国家的食品安全监管远远走在了前面，也衍化出了各自不同的监管模式和监管思路，见表1。

但万变不离其宗，随着监管制度的逐渐完善，各国食品安全工作都出现了共同的趋势：监构体系由分散趋于集中、出现拥有协调监管权运作的独立机构、监管权责在各相关机构中合理分配等等。同时监管的法规会越来越细致、越来越严密，例如在日本，厚生省甚至规定乳品企业的生产车间要有两道门，进入第一道门，先是消毒的空间，然后才能进另一道门，而且两道门不能同时打开。食品安全监管的日趋完善，对食品行业也造成了巨大的冲击。

作为一个特殊的法律，食品安全法既是对公共健康的保护，同时也改变了食品行业的游戏规则。法国食品法专家、法国食品法协会荣誉主席Pierre Marie Vncent便指出，食品安全法不仅仅是为了保证消费者的安全，更重要的是保证交易的诚实、保证食品行业竞争的规范。而美国学者Spencer Henson和Michael Heasman对食品安全规范与企业之间的关系的研究也指出，不同规模的食品企业对法规信息的获得能力是不同的，对于大型企业来说，一些重要的规范，可能是由他们提出来的，或者在制订的过程中咨询过他们的意见，因此他们对于规范的熟悉和了解比较多，也有机会对法规进行影响，对于许多中型企业来说，他们往往是在法规制订的后期，或者是在法规通过之后才知道的，而一些小型企业没有能力跟随了解相关的政策，他们唯一能做的就是等候行政部门告诉他们该怎么做。所以当企业面对一项新的规范的时候，他们的反应不是简单的遵守或不遵守，而是怎么去遵守，小企业会选择拖延的策略，直到他们被警告去遵守，中型的企业则是根据执行部门的态度来决定自己的决策，大型企业的策略是，如果遵守的成本很高，他们就会尽量去逃避，如果能够蒙混过关，他们也会这么做，但是如果不能，大型企业会选择马上遵守。对食品规范的遵守与否，一个关键的因素是企业规模，小型的企业往往是在最后的关头才选择遵守而大型公司往往采取遵守的策略。从这个角度来说，食品安全法规的逐渐完善和实施力度逐渐加强，将会对中小企业带来打击，使市场重新洗牌，而对大企业则会带来新的机遇。

从西方各国的实践来看，食品安全控制的加强首先将促使细分行业内横向整合，促使市场集中度提高。一方面，产品质量安全体系的建立需要较大资金投入，高成本费用投入是小型企业难以负担的：另一方面，大型企业在实施如绿色食品认证、

ISO体系认证以及HACCP体系认证后获得的规模优势将明显大于小型企业。小型企业在逐步趋严的质量监控体系下，取得的超额收益减少，甚至低于行业平均收益，最后被逼迫退出，市场份额将向大型企业集中。例如近40年来，美国奶牛场规模集中趋势便非常明显，2006年营业的奶牛场数量比1970年减少了88％，奶牛数量在30头以下的奶牛场只占全部奶牛场的30％，产奶量更只占1％。而占全部奶场3.7％的奶牛场则提供了全美原奶产量的47％，行业由自由竞争逐渐过渡到寡头垄断。

另外，食品安全控制的加强还将进一步促使企业对产业链纵向整合。日本食品专家清家彰敏曾指出，行业特性决定了食品业的事故率永远不可能为零，食品行业是一个“注定要出事”的行业。而食品安全风险多发生在原料采购和生产加工两个环节。为消除购进外部原料的风险，以往加强原料检验的被动控制方法将会举步维艰，而主动控制风险的方法是把企业质量控制体系延伸至原料生产、收购环节，即产业链的纵向整合。例如美国最大的鸡肉生产商Pilgrim's Pride便控制着鸡禽的培育、孵化、饲养和加工，预加工，包装和销售环节，旗下52家孵化厂(每周孵化5640万个蛋)、35家饲料厂(每周产量35.55万吨)、38家屠宰加工厂、15家粗加工厂(非熟食)、12家熟食品厂、39个销售中心、10个包装厂和28个污水处理厂。另外，公司还配备4180辆送货车。这个整合了整个鸡肉生产、销售产业链的独立王国是中国目前数量庞大、弱小分散的肉鸡养殖场所无法想象的，但也许十年后，随着食品安全监管机制的完善和健全，这样的巨无霸也会出现在中华大地上。

正如著名经济学家诺斯所说，制度变迁存在着自增强或正反馈机制，当它一旦走上某条路径，其既定方向就会在以后的发展中得到自我强化从而形成对制度变迁轨迹的依赖，食品安全规制作为一种特殊的制度形式，在政府的制度设计和民间自发的制度演化之下，必将引起食品行业翻天覆地的变化。

体系升级中的变革洗牌——浅析食品产业的战略机遇、风险及抉择

黄明胜

民以食为天。食品安全立法影响着我们每个人的切身利益和生活方式。它的通过和施行，不仅是食品产业的一次里程碑事件，也深刻勾连着整个社会文明及社会生态的建设全局。毋庸讳言，食品安全立法所带来的变革深刻而有力。对于在食品产业链条的所有企业而言，都必须在这个新的时代，直面全新涌现的战略机遇和战略风险，并做出自己的战略抉择，从而书写迥然有别的命运。

呼啸而来的战略机遇

食品安全立法绝对是中国食品产业发展的历史性拐点，所有企业都应该顺势而为。除了最基本的遵章守法之外，更应该洞察并抓住它所带来的战略机遇。

体系性升级带来的结构性机会伴随《食品安全法》的实施，中国食品产业将进行体系性升级。而在这场浩荡洪流中，会产生数不胜数的结构性机会，具体表现在多个层面。如：对细分市场衰退的替代，对明星企业／产品猝死的填补，标准新立后的洗牌，新兴消费的引领，先进科技所带来的颠覆效应，等等。

产业整合的战略机遇：食品安全立法也将为产业整合提供难得的战略机遇。在新的形势下，企业的竞争优势和发展潜力将被重新定义。也正因如此，跨行业、跨区域的并购重组，要比以往更有机会得以实现。尤其让人心潮澎湃的是，由于内在的规律是以优并劣，食品产业将会屡屡上演蛇吞象式的商业传奇。

内涵式发展企业的竞争优势回归：在食品安全立法之前，那些踏实稳健、内涵式发展的企业，虽然一直健康运营，也能得到忠实消费者的追捧，但在市场竞争中，无论是发展增速还是市场风头，都要远远逊色于那些作风彪悍、热衷炒作的公司。伴随食品安全立法，后者将会遭遇众多限制，且市场风险骤然加大，而盲目的扩张冒进更有猝死之患，这对内涵式发展企业的发展极其有利。

以绿色、天然、生态为诉求的新兴消费：基于食品安全带给人们的伤痛太多太大，即便如今已是有法可依，但也无法让人一下子就对现有的食品安全产生高信赖度。在此背景下，那些以绿色、天然、生态为诉求，并有切实依托的新兴消费，因其超越了食品安全的基础内涵，会赢得消费者的追宠，并将引领食品产业的新浪潮。

依托先进技术创新格局：《食品安全法》第九条指出，国家鼓励和支持开展与食品安全有关的基础研究和应用研究，鼓励和支持食品生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和先进管理规范。以此解读，先进技术将成为企业创新格局的重磅武器。当然，先进技术的基础承载是提高食品安全水平，需要持续而耐心的投入，更需要企业明晰技术突围的方向——那种以钻食品安全法空子为目标的技术创新，应该予以彻底摈弃。否则，非但不能创新格局，还将埋葬自己。

部分细分市场的集约化发展：研读《食品安全法》，我们不难发现，专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，成为重点关照的对象。换言之，这些细分市场将成为高透明度、高关注度、高监管力度的特殊区域。也正因如此，它会成为卓越企业做大做强的土壤，部分企业会进一步扩大优势，成为绝对王者。

山寨品牌、伪劣现象得到遏制：食品安全立法后，山寨品牌、伪劣现象会得到一定程度的遏制。这一方面是由于国家监管力度的加强和法制约束，另一方面，当食品渠道也被纳入责任体系之后，其顺畅流通的空间就会受到挤压。这对于规矩经营的食品企业而言，无疑是一个利好消息。当然，指望山寨品牌、伪劣一下子彻底消失并不现实，但受到弹压却也不言而喻。

多元化发展的战略机遇：食品安全立法的积极意义毋庸讳言，但由于食品安全风险的多重产生路径，并不一定由企业自身引发。因此，食品事实上已经成为一个高风险行业。最典型的例证莫过于猪流感(甲型H1N1)的爆发，带给生猪饲养业的强力冲击——数据显示猪肉价格与去年同期相比已下挫四成，大多数企业亏损已成定局。有鉴于此，一些食品企业会进行多元化发展。当然，从企业战略上看，多元化是一把双刃剑。但至少，它也意味着一次新生的机遇。

周边产业及服务型企业的机会：食品周边产业也会因《食品安全法》的施行，迎来长足发展的机会。比如，认证机构会进入黄金时代。《食品安全法》第二十三条指出：国家鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求(GMP)，实施危害分析与关键控制点体系(HACCP)，提高食品安全管理水平。而对于咨询、公关等服务性企业来说，也会因为新涌现的需求，得到一些商业机会。

或明或暗的战略风险

与战略机遇相比，战略风险显然要更大一些。严峻的现实是，中国有数百万中小型食品企业，80％都是不足10人的作坊，工艺落后，卫生条件极差，很多甚至都达不到《食品安全法》的准八门槛。因此，食品安全立法也带来了体系性风险。相当多的食品企业，目前最为迫切的任务，就是升级到准入资格。而对于规模企业而言，虽然没有准入资格的困扰，但同样会遭

遇到战略性风险。只不过这些战略性风险，有些在明处，而有些则潜伏在暗中。

食品添加剂引爆雷区：由于三聚氰胺的负面意义太过强大，社会公众对于非法食品添加剂或滥用添加剂可谓恨之入骨。这让原本正常的食品添加剂，也受到很大牵连。从《食品安全法》的第四十六条和第四十七条的规定来看，食品添加剂不仅申“新”困难，还面临着极其严厉的监管。事实上，国家已对食品添加剂进行了专项整治，暴露出很多问题。在三聚氰胺之后，又相继曝出蒙牛OMP等事件，这让食品添加剂的发展及应用，变得更加敏感。一旦触及雷区，会给企业甚至行业带来巨大风险。

链条传导的风险：整个食品供应，是一个边界很长的链条。链条上任何环节的风险，都可能产生传导效应，让风险波及企业的发展。例如，很多食品加工企业都要收购农产品原料。一旦上游出现问题，风险就会很快转嫁到企业。而据有关部门的调查，中国有近40％的农产品有害物残留量超过国家规定标准。换言之，很多企业产品还未进入生产程序，风险就已在酝酿之中。

OEM模式的战略风险：OEM模式无罪，但在食品安全立法的新形势下，却有可能给企业带来战略性风险。因为生产方的安全监管，毕竟不在自己的绝对管控之下。一旦出现什么纰漏，为之埋单的却是自己。

走入歧路的产品创新：为了更好地赢得市场，一些食品企业希望依靠高溢价、差异化的产品创新策略来达成目的。应该说，这一思路并无问题。但可怕的是，这种产品创新经常会偏离正常轨道，走入歧路。无论是“跨界”也好，“添加”也好，无所不用其极。以奶业为例，OMP造骨牛奶、高钙奶、营养舒化奶等多种奇怪的概念产品纷纷出笼，这些噱头固然能吸引眼球，但也可能带来一场灾难。

链条管理的风险：这一风险与链条传导的风险有一些共性，但其差异在于，链条管理的风险，虽然同样也是一条长的链条，但企业却是可以全程管理的。还是以乳业为例，在原奶供应环节，只要乳企加强监管，并不会酿成危局。而三鹿事件的发生，怡恰证明疏于管理带来的致命后果。或许有人说，“非法奶农”添加三聚氰胺是行业潜规则。这或许是事实，但从国家披露的材料来看，三鹿三聚氰胺含量高出第二名数十倍之多，不正说明了其链条管理的巨大漏洞吗。

传播推广戴上“紧箍咒”：食品安全立法之后，企业的传播推广也有了“紧箍咒”，不能再像之前那样随意。比如之前食品企业惯用的套路——权威机构背书、推荐，广告的艺术夸张，都成了不能碰的高压线。由此连带的权威机构代言、明星代言，也有了相应风险。同时，国家会对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。这些食品的传播推广，需要格外谨慎。另外，食品企业的进攻性传播也要收敛，恐吓、暗示(非油炸方便面、无抗奶)的手段，会被叫停甚至惩戒。

相对而言，以上的战略风险都在明处。另外一些非正常风险，则潜伏在喑处，但它们对企业、对社会的破坏力更大。这些战略风险完全属于“企业独家制造”，基于企业的道德匮乏，目的是为了应付、对抗《食品安全法》，尤不可取。

以人情公关谋过关：为求过关，一些食品企业非但不从狠练内功出发，反而把力气使在人情公关上。于是上蹿下跳，无所不为，从质检、工商到卫生，处处打点。平心而论，这一招数至少在现阶段的某些地方还是管用的，但其行之不远却是注定的命运，倒头来仍然避免不了自取灭亡。

风险瞒报，鸡贼召回：当食品企业出现质量安全问题，出于自我利益的考虑，它们试图把损失降低到最小，于是隐瞒不报，四处活动。即便被曝光，也会在多个环节进行投机取巧。比如把召回产品重新封装，再度上市销售等。

恶意技术创新：三聚氰胺添加、牛奶解抗剂就是恶意技术创新的典型代表。一些食品企业的技术创新方向，并没有放在如何提高食品安全水平上，而是聚焦于如何“化腐朽为神奇”，将消费者身心健康置之脑后，实在可悲可叹。

倾销农村市场：某些食品企业，奉行两套标准，把低质甚至有健康隐患的产品，倾销到监管力度薄弱、消费者鉴别意识不强的农村。这种令人发指的行为，或许有一丝商业的鸡贼智慧，但长久来看，却也无异于自掘坟墓。

企业的应变之道

今年是《食品安全法》实施的第一年，在实施初期可能存有一些磨合和尺度上的把握，但其作为国家法典的严肃性，依然会深刻显现，并逐渐形成“顺我者昌，逆我者亡”的效应。因此，当前最富现实意义的命题是，食品企业如何在管理、品牌、产品等方面，与时俱进，积极应变，实现可持续发展。

管理上：食品安全立法之后，企业若再发生品质事故，危及消费者的健康，其性质就将从关乎成败变成关乎生死。因此，必须把食品安全提到企业战略的高度。企业需要组建一个专门负责食品安全的工作小组，并直接向企业最高决策者汇报工作。在企业战略上，也应有食品安全方面的规划和布局。当前，食品企业除了要建立健全食品安全制度之外，尤其应该注重对《食品安全法》的认真学习、研读，并应整合内外部智慧力量，对企业现有及潜在的食品安全问题，进行全方面的风险评估，提出切实可行的解决方案，并贯彻到企业链条的每个环节。

品牌上：在品牌塑造上，食品企业应该严格遵循《食品安全法》的要求，切忌做出违法事情。当下，食品企业应该对现有的品牌传播规划，进行认真的自我检视。如有冲突，应迅速整改。食品企业应该把品牌打造的重心，转移到声誉和口碑上，对哗众取宠的概念要坚决予以舍弃，千万不要去做自以为聪明的“擦边球”行为，而要引领整个行业的品牌之争，进入一个良性而有序的博弈层面。

产品上：首先，对现有的产品矩阵，食品企业应该逐一审视，是否有与《食品安全法》相冲突之处，比如是否存在添加不在国家许可名单内的添加剂。其次，对所有产品进行品质上的全链条管理和监督，尤其应注重原料供应和渠道流通环节，严防产品因为管理出现品质事故。再次，在产品卖点诉求上，要与《食品安全法》保持一致，不要试图通过权威机构背书等手段，来取得市场竞争的主导权，因为这样做只会适得其反。最后，在对新产品的研发上，要以绿色、无公害、天然、生态为方向。与此同时，不要掉入刻意差异化的“陷阱”，对新、奇、特过于追求，很有可能为企业带来发展隐患。

对其他行业的启示

探析食品安全立法的缘起，其根源在于食品诚信体系的全面崩溃，原本被当成行业底线的“食品安全”，竟然需要法律干预才得以保障。深刻洞察，食品行业之所以道德失范，最深层的原因是“循规成本”大于“违规成本”。以至于有人笑言，中国食品行业“犯罪成本太低”。由此看出，一个行业的健康发展，离不开有序的市场环境。企业只要违规，就需要付出高昂的代价。

食品行业需要立法管制，除了不少企业缺乏道德自觉之外，还有一个外因就是市场发展太过迅猛，而行业基础建设没有跟上。最典型的例证就是乳品行业，市场需求高速增长，而奶牛、牧场建设却始终迟滞一步，于是纷纷哄抢奶源，这为最终酿成三聚氰胺式的悲剧埋下伏笔。所以，一个行业的可持续发展，需要市场发展与行业基础建设保持高度平衡。

世界是平的，现在已经没有一个遗世独立的区域了。食品安全的核心，虽然在整个食品产业链，却也与整个社会文明和生态文明密切相关。如果社会的掠夺式开发没有结束，工业排污屡禁不止，要想构建真正意义上的食品安全，并不现实。对于其他行业而言，这个道理也是一样的。