支农资金分散使用调研与整合使用效应分析

梁小青　黄琪琳　刘艳萍

摘要：支农资金分散使用导致实际效果与投入力度不匹配。这是各级管理层十分困惑、理论界也相当关注的一个现实问题。在荆门市相关管理部门支持下。文章分析了荆门市支农资金分散使用所派生出的问题，从生产、生活、管理3方面提出了支农资金整合使用的效应分析。

关键词：支农资金；分散使用：整合使用：效应分析

目前财政支农资金使用比较分散，目标多元化、管理多部门，难以形成合力；结果是大事难办成，小事重复做。课题组在荆门市财政局支持下，取得了荆门市2008年支农资金(中省部分)数据；在荆门市东宝区农办协助下，深入农户进行调研，对荆门市支农资金分散使用所派生出的问题有了一定了解，并对支农资金整合使用的经济效应有了初步认识。

一、支农资金分散使用派生出的问题

就总量而言，荆门市得到的中央财政、湖北省财政补助的资金(不含县市区、农户应当配套的部分)，2007年为39771万元，2008年激增为62175万元，本可以集中起来为新农村建设办一些具体的有益事情，但却是“一个西瓜被拆成了芝麻”，部分农民拿着财政补助的钱打了麻将、喝了酒，甚至赌博、买码，使部分财政补助资金流于形式，象征意义大于实际意义。

(一)支农资金分散使用促使其相对短缺

荆门市支农资金(中省部分)仅良种补贴部分，2007年总计6146万元，2008年总计6949万元，总额并不算小，但却分成了6块(见表1)。

有限的支农资金在使用过程中未形成合力，实际使用效果与投入力度不匹配。从资金来源看，虽然国家高度重视，支农资金投入在总量上逐年递增，但和新农村建设的现实要求相比，还有很大差距；同时，金融与信贷资金进入农村领域的数量很少，除信用社以外的其他金融机构和民间资金，在新农村建设中几乎未参与；农民自筹资金更是困难，农民参与自筹资金的能力较弱。从荆门新农村建设的实际情况看，短缺的资金问题仍旧较为突出。

(二)支农资金分散使用凸显其结构不合理

支农资金具体投向上的分散状况客观上凸显了支农资金总体结构上的不合理，一些基础性、全局性、公益性的项目。因为缺乏财政资金的支持而不能实施，由于支农资金缺乏一个长远的、明确的、稳定的投资方向，在很大程度上抑制了支农资金整体功能的发挥，导致了对农村产业结构优化的导向力度不够。对社会资金吸引力小。

支农资金用于农业基本建设的比重小。加强农业重点建设的资金安排不足，农田水利基本建设投资长期严重不足。导致农业基础脆弱，未起到“公共基础设施”的作用，而且生态环境恶化、抗灾能力下降，导致农业对经济瓶颈制约的持续存在。

事业费支出严重挤占生产性支出，农业生产科研投入严重不足。这种支出结构使得农业科技成果的转化率比较低，农业生产过程中的一些环节，如农业社会化服务、产业化经营、农产品检验检疫等获财政支持的力度明显不够，制约了农业产业化的发展。

农村义务教育的资金投入少，导致农民整体素质及文化水平较低。过低的文化水平，使广大农民接受和掌握科学技术能力差，农业产业总体水平的提高受到相当大的限制；农村医疗、养老等一系列社会保障工作由于投入不足，加大了农村居民与城市居民的生活质量的差距，进一步拉大了城乡差距。

(三)支农资金分散使用加剧了其管理的弱化

支农资金受行政管理体制影响。客观上形成了多头决策、分割安排使用。普遍存在着财权事权不清、中间环节多、运行缓慢、时效性差、使用效率低等诸多问题，直接导致了财政投入不断增加、支农力度不断加强的同时，农业劳动力素质持续较低、生产工具依然落后、农业增长后劲不足、农民收入增幅却在不断下降。

目前支农资金的管理模式。所有涉农事务都是按照类别归属不同的部门管理，各部门之间职能交叉，资金的使用政策和具体要求不一致、信息沟通渠道不畅通，使掌握资金和项目分配权的各部门在项目选择和资金投向等方面很难一致，无法根据整个地区的产业布局和经济发展战略，进行资金投入结构调整和优化。实际操作中的这种状况。造成资金多渠道管理，难以发挥支农资金综合效益。

由于资金来源分属不同部门，各部门对管理的具体要求和规定不同，导致资金到位率低、违规违纪现象时有发生，面对部门和项目单位截留、挤占、挪用支农资金等问题，执法执罚的力度不够、查处不力、处罚过轻。客观上又促使了支农资金使用效率的低下。

二、支农资金整合使用的效应分析

通过跨部门、跨资金渠道、跨资金类别等方式，把各个渠道、各个层次、各个方面的支农资金整合使用，形成“乘数”效应。突破发展“瓶颈”，发挥资金最大效益。如果集中力量一件实事、一件实事地办，不仅能立竿见影地解决农民看病难、看病贵。农田水利基本建设等诸多现实紧迫问题，还可以有效解决支农资金的相对短缺、结构不合理和管理弱化等看似深层次的问题。

(一)有利于农业生产发展

新农村建设的重点和难点都在于新产业的培育。产业培育周期长、风险大，一些地方就刻意在改变村容村貌上下功夫，有意无意忽视产业培育和发展。因此，有必要把支农资金集中起来使用，只要把道理讲通、并让农民有机会参与到资金使用过程的监督，一定能够得到农民的支持。

完善的基础设施是发展现代农业、促进农业可持续发展的基础。农田水利基础设施建设直接关系到农民的基本生产条件，应该是支农资金的投向重点，特别是那些直接和农民增收、农业发展相关的领域。如节水灌溉、草场围栏、农村水电等小型基础设施建设。

加大农村社会服务体系投入，促进农村市场发育和成熟。健全农产品市场信息体系，使农民及时得到农业生产所必需的信息，畅通农产品销售渠道；增加农产品质量标准和检验检测体系的投入，保证农产品的质量安全；同时加大对医疗卫生以及文化等方面的投入力度。改善农村医疗卫生水平，丰富农民文化生活。提高农民生活水平。

加大农业科技投入。现代农业是科技型农业，要以优化品种、提高质量、增加效益为中心，加大农业技术推广体系的投入，强化农业技术开发，推动农业科技转化进程，提高农业生产力，保证农业技术在农业领域的普遍应用；切实采取措施提高农村干部和农民的科技素质，普及农业科技知识，强化农业技术培训，形成农民学科技、用科技的良好氛围。

(二)有利于农民生活改善

农民最关心的是看病问题。新型农村合作医疗虽然解决了大部分农民无钱看病问题，但仍有部分农民因病致贫。如荆门市石桥驿镇白马村5组的一位村民，2007年6月诊断为重症肌无力，共花医疗费48647.96元，合管办报销4712.00元，大病救助4000.00元，自费39935.96元。这个原本是村内中等偏上生活水平的

家庭，一下子变成了困难户。仅就支农资金的直补而言，荆门市支农资金(中省部分)粮食直补2007年、2008年没有变化，均为9211万元；农资直补则在2007年10626万元的基础上净增14052万元，如果将这部分净增额集中起来使用于新型农村合作医疗，就可以在很大程度上有效缓解目前存在的一些农民因病返贫的问题。

老有所养在农村也存在严重问题。由于人们生育观念的改变以及人口老年化，四代同堂使1对夫妻要赡养4—8位老人，经济负担沉重。其实，农村养老并非完全没有市场运作的空间，只要政府在相关基础设施方面加大投入。借助财政激励政策，出台税收优惠和财政资金补偿金融机构贷款风险等具体措施，辅助以适当的行政手段，完全可以改变目前农村资金大量外逃与金融渠道融资不足的现实困难，引导资金回流农村。

(三)有利于支农资金使用的监督管理

支农资金整合是对原有支农资金管理体制的一项重大改革。现在参与支农和涉农投资的部门多达16-17个，各部门内部又分别有多个科室负责分配和管理支农投资，各部门、各科室在计划下达方式以及项目管理办法上各自为政，导致一些项目申报和管理按上级部门要求“投其所好”、不从实际出发，甚至一个项目多头申报、多方争取资金、多部门审批管理。上级支农资金多头分配的管理格局，也相应地影响和制约着下级部门支农资金的分配、使用和管理方式。在资金拨付上，不同来源的资金拨付渠道不一致，造成资金沉淀或“跑冒滴漏”。如果能够整合起来，至少在实际使用过程中，可以最大限度地强化支农资金管理，提高使用效益。

支农资金整合是对公共财政资源进行的再次优化配置。整合财政支农资金。突出财政支持重点，有利于改变政府职能的“缺位”和“越位”现象。促进政府职能转变。湖北省枣阳市整合支农资金的做法是：中央、省有严格用途要求的一些专项资金，暂不纳入整合范围。凡省直各部门支农资金一律整合。山西省石楼县支农资金整合的经验更是得到了温家宝总理的批示。该县财政局设立财政支农资金整合专户，省、市资金下达后即划入该账户，单独核算、封闭运行。做到多个龙头进水、一个池子蓄水、一个龙头出水，同时建立资金报账制度和绩效评价制度。项目启动时只拨付少量资金。待初检合格后再拨付后续资金，对初验或复验不合格的项目停止报账；对投资50万元以上的项目，按项目完成质量、经济社会效益进行综合考核评估。