征地的生态补偿浅谈

摘要：征地的生态补偿是个系统工程，应体现公平、效率、正义、完全补偿的原则，本质上是生态利益的分配。征地补偿涉及到征地者、被征地者、用地者等相关方的利益，征地的生态补偿问题关系到政府、企业、被征土地所有者或使用者、被征土地地域与被征土地相邻地域的生态利益关系，征地生态补偿机制是否完善关系到人与自然、人与人、地区与地区、国与国之间的利益是否协调问题。

关键词：征地生态补偿;生态利益;生态分配;生态正义

中图分类号：F301.2 文献标识码：B

（注:收稿日期：2008-03-02

作者简介：张术环（1966-），女，山东安丘人，山东理工大学法学院教授，硕士生导师，研究方向：农村经济与社会发展。

基金项目：山东省软科学规划项目，项目编号：406009。)

一、征地的生态补偿释义

征地补偿是指需用土地人就征用取得土地后对土地权利人的损失所给予补偿的一种制度。它是解决土地征用中征地者与被征地者矛盾冲突的基本制度，是国家对个人权益或团体权益的救济途径。就征地补偿的内容来说，应该包括生态补偿这个项目。

关于征地的生态补偿，有的学者侧重于激励层面的解读，如Cuperus 等将生态补偿定义为，对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助，这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域。杜群则认为“生态补偿更多地指对生态环境保护者、建设者的财政转移、物质性惠益给付的补偿机制。”^[1]这种解释明确地说明了生态补偿的目的以及对生态做出贡献者的激励手段。

有的学者以外部性理论为基础，从激励和惩罚两方面来界定生态补偿。如毛显强等认为，生态补偿是指“通过对损害( 或保护) 资源环境的行为进行收费( 或补偿) , 提高该行为的成本( 或收益) , 从而激励损害( 或保护) 行为的主体减少( 或增加) 因其行为带来的外部不经济性( 或外部经济性) , 达到保护资源的目的。”^[2]曹明德教授认为“生态补偿理应包括以下两层涵义：一是指在环境利用和自然资源开发过程中，国家通过对开发利用环境资源的行为进行收费以实现所有者的权益，或对保护环境资源的主体进行经济补偿，以达到促进保护环境和资源的目的；二是国家通过对环境污染者或自然资源利用者征收一定数量的费用，用于生态环境的恢复或者用于开发新技术以寻找替代性自然资源，从而实现对自然资源因开采而耗竭的补偿。”^[3]这种解释较好地解释了生态损益的惩罚和激励手段以及由此达到的目的。

还有的学者从制度层面来解释生态补偿的概念，把生态补偿看作一个过程。认为生态补偿“即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施,并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。”^[4]从制度层面来探求生态补偿并把生态补偿看作是一个过程、一个工程，更加符合人、自然、环境之间的关系以及这种关系的现状、未来要求。

王丰年则从外延上把生态补偿概念作了广义和狭义的划分。他认为，“广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿,即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿,以提高该行为的成本或收益,达到保护环境的目的。”“狭义的生态补偿是指生态功能的补偿,即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化,让生态保护成果的受益者支付相应的费用;通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的”搭便车“现象,激励公共产品的足额供应;解决好生态投资者的合理回报,激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。”^[5]从广义和狭义两个层面对生态补偿概念加以界定，较为全面、客观。

根据上述学界对一般意义上的生态补偿的内涵的阐释，笔者认为，生态补偿起码包括下列要素：第一，生态补偿的目的——保护环境，实现人与自然、环境的协调发展；第二，生态补偿的手段——通过激励生态的保护者贡献者惩罚生态的损害者破坏者以实现生态外部收益、成本的内部化；第三，生态补偿的保障——政府财政支持、生态补偿法及其完善和实施；第四，生态补偿的长效机制——作为一个系统工程、作为一个长久的过程来对待；第五，生态补偿的实质——生态利益的分配。

结合征地补偿的特殊性，笔者试图对征地的生态补偿的内涵作出如下阐释：征地的生态补偿是指需用土地人就征用取得土地后对土地权利人的生态损失所给予补偿的一种制度。它是解决土地征用中征地者与被征地者生态利益矛盾冲突的基本制度，是国家对个人或团体生态权益的救济途径。征地生态补偿的手段是使征用土地的生态成本或生态收益的外部性内部化；实质是因征地造成的生态利益损益的惩罚或激励，是生态利益的分配和再分配；征地生态补偿的作用是促进土地资源与环境、社会经济发展相协调；征地生态补偿的体系架构是以政府的财政支持为后盾、以相关法律为保障、以土地征用者、被征土地者、被征土地相关地域生态利益协调为条件的系统工程。

二、征地的生态补偿的内容和实质

征地生态补偿的应该是被征土地的价值。从经济学的角度看，土地价值主要包括：土地直接利用价值——农民通过在土地上劳动获得农产品并获得收益的价值，这是农用土地最直接反映出的价值；社会保障价值——土地本身具有养育功能、承载功能、积蓄和增殖资产功能以及信用担保功能，可以转化为农民的基本生活保障、养老保障、就业保障、医疗保障和生活福利；未来可预期价值——当被征土地改变用途时，其价值不再体现为现时该土地价格，而应该体现为未来改变用途后的土地价格。这些价值组成部分，在国内外的征地补偿中全部或者部分得到了体现。但是，征地补偿中还应该考虑被征土地的生态环境价值，这是经济、社会可持续发展的需要，也是生态文明的要求。

土地是有生态环境价值的。农用土地及农业生产过程是生态系统的重要组成部分，给人们生活提供具有举足轻重意义的开放空间，维持传统文化和地方特色农产品、地方特色经营方式，其环境价值越来越受到全人类的关注。非农建设用地的超量和失度，影响了生态系统的结构和功能，降低了人们生活的舒适度。保护农业用地、关注人类生存质量、实现人与自然、社会的共生共赢，是人类理性选择的必然。对于我们这样一个人多地少、粗放经营为主的国家而言，重视并在征地补偿费用中充分体现被征土地的环境价值尤为重要。

生态移民使生态脆弱地区的生态环境得到改善,解决了农牧民对脆弱地区的生态环境的依赖。但移民后,农牧民的生产、生活方式发生了重大变化,帮助农牧民建立起新的、可替代的收入来源,成为政府不可推卸的责任。政府对农牧民的补偿除了移民搬迁费外,还应有生态补偿费,以确保生态移民工程的可持续性。

乡镇企业是被征地农民安置的重要途径，被征地农民数量的增加也促进了乡镇企业的发展。但是，大量技术设备落后的乡镇企业的生产在一定程度上加剧了生态环境的恶化。近年来，小造纸厂、小水泥厂、小煤矿、小矿山对农村水域、大气、环境、耕地的污染十分突出。有些经济欠发达地区的乡镇企业因急于引进项目,接受了被发达地区淘汰的有严重污染甚至剧毒产品的生产(如清洗处理废电脑业),出现城乡间、东西部之间“污染转移”的现象。这种为寻找劳动力转移出路而以牺牲环境和资源为代价的高耗工业,对农村环境的冲击日甚一日。征地补偿中，必须考虑这方面的生态补偿，在解决被征地农民就业出路的同时充分考虑到被征土地环境、生态价值并予以补偿。

征地生态补偿的实质是生态利益分配。在征地过程中，既存在着生态环境的受益者，也存在因保护生态环境或因生态环境恶化而使自身利益的损益者，他们在维护自身利益的过程中产生了各种矛盾与冲突。征地生态补偿就是在公平的基础上对生态利益实施的重新分配。

（一）征地生态补偿本质上是一种利益分配

征地生态补偿主要包括如下内容：第一，生产生态服务产品——重要的生态功能区的土地被征后，生态环境服务的足额提供及其资源的养护和管理，这实际上政府、企业、相关生态受益者对生态贡献者的利益补偿。第二，恢复整治——对遭受征地活动破坏的生态系统和自然资源以及对造成污染的生态环境,进行恢复整治，这实际上是人类对大自然的利益补偿。第三，控制和限制——使在重要生态功能区进行征地开发活动控制在可再生资源的再生速度范围和环境的自净能力范围内，这是政府或者开发者对生态功能区内当地百姓给与的生存条件、经济发展机会的补偿。

（二）从机制上来看，作为一种利益整合机制，征地生态补偿实际上实现了利益的重新分配

第一，征地过程及其结果导致的生态消耗高的富裕人群分配利益给生态消耗低的贫困人群；第二，因征地产生的生态环境贡献小的人群拿出利益给生态环境贡献大的人群；第三，由于征地的行为和结果造成的受益地区分配利益给受损地区、开发地区分配利益给被保护地区。

（三）从方式上来看，征地生态补偿方式是生态利益重新调整的形式

公益性征地生态补偿机制是国家根据征地经营开发方式和环境保护活动等因素来增收生态环境补偿费，补偿金纳入预算管理后转为土地生态环境保护的专项费用，对因保护生态而放弃正常发展的受损者进行补偿，对生态环境的建设者进行资助。显然，这种形式是国家为主导、经营主体付费的一种制度性的生态利益再分配，也是生态环境良性发展的制度保障。

财政转移型生态补偿机制是政府运用补贴或奖励的形式，对征地过程中保护和建设生态环境中的公益劳动行为给予不完全的报酬支付，对因保护被征土地生态环境而牺牲自身利益的人们给予不完全的补偿。显然，这种补偿机制的实质就是政府在公平基础上将部分财政收入进行重新再分配的过程。

异地开发生态补偿机制是指生态重点保护区的企业允许到环境容量大的地区进行定向征地、开发，异地开发所取得的利税返回原地区，作为支持原地区生态环境保护和建设事业的启动资金。这种机制本质上是根据土地生态环境资源的分布格局和生态环境功能分区来调整、优化生产力布局，是生态资源相对丰富的地区对生态重点保护区放弃短期经济利益的一种生态利益的反哺、回赠。

征地及其利用、开发过程中，通过生态利益的分配和再分配，有利于整合土地资源, 交汇政府力量和市场力量两大力量，增强补偿能力和灵活性。从而，将经济发展与环境改善有机结合起来，促进生态正义。

三、征地的生态补偿的原则

生态是一种公共性产品，具有外部性，在征地的生态补偿过程中，应该体现公平、效率、平等（正义）、完全补偿的原则。

第一，征地生态补偿应该体现公平原则

征地生态补偿机制应该既能清除经济发展过程对生态环境的硬性干扰，也能减缓生态环境问题对经济发展的不良冲击，还能在构建和谐社会的进程中对各群体进行利益整合。征地生态补偿机制应该成为一种产生“经济效益、社会效益、生态效益”整合效果的生态资源管理模式，从而促进人与自然的平等、社会可持续发展。

征地生态补偿机制的公平原则着重体现在能够较好地处理区际问题——地域之间因征地所带来的环境利益问题。区域之间往往会通过固有的地域联系发生环境关系，当发生环境关系时，某一地域的生态环境问题，可以输出转嫁给相关地域，从而导致环境问题的转嫁或利益的转移，核心是地区间的生态利益补偿问题。征地生态补偿过程中对区际问题的铁条，充分顾及到了生态保护地域与关联地域的关系、该地域内当代人和后代人的关系，体现了生态问题上的人与人之间的平等。

第二，征地生态补偿应该体现效率原则

环境经济学理论认为，,商品的成本由生产成本(直接的生产成本)、使用成本(现有使用环境资源而放弃的其未来效益的价值)、外部成本(商品生产所造成的环境污染、生态破坏而产生的损失)三部分组成,这三项成本均应由生产者承担。完善的征地生态补偿机制可以促使生态环境成本和收益外部性的内部化，使生态保护的经济效益得以实现，而保护生态环境的有益行为因获得回报进一步形成一种长效的激励机制。

第三，征地生态补偿应该体现生态正义原则

生态正义包括三条伦理原则-生态可持续性原则（或称种际正义原则），社会及经济平等原则（或称代内正义原则），以及对后代负责的原则（或称代际正义原则）。生态可持续性原则要求人类必须以一种不危及地球生态系统完整性的方式开发利用自然资源和能源；社会及经济平等原则则指个人可以在平等基础上按适当的标准获取自然资源和能源，并应允许其对需要的满足；对后代负责的原则要求人们以一种不危及后代人满足其自然资源和能源需求的能力的方式开发利用自然资源和能源。征地补偿应该体现上述生态正义三原则，并促进生态补偿正义三原则的进一步贯彻。 第四，征地生态补偿应该体现完全补偿原则

完全补偿是指以被征用人完全回复到与征用前大致相同的生活状态所需要的代价为补偿标准。这种补偿包括：直接损失，如土地及土地改良物本身的损失；间接损失，如预期利益的丧失、残余土地价值的减损、营业停止或缩小的损失、失业或转业的损失等。上述补偿是对经济上的损失进行的补偿，除此之外还有对非经济上的损失如被征地者对新的生活环境的不适、精神上的痛苦等的补偿，非经济补偿中很重要的一块是生态补偿，这是完全补偿的很重要的标志。

完全补偿以产权界定说和“所有权神圣不可侵犯”为理论依据，认为土地征用是对所有权的侵犯，为矫正这一不平等的财产权侵害，实现公平正义的要求，应当给予完全的补偿。

征地生态补偿机制的建立，是构建和谐社会的需要，也是人类理性看待人与自然关系的结果，更是解决“三农”问题的举措之一。当然，征地生态补偿的具体操作会很复杂，因为被征土地及相关方的环境价值和生态利益的度量还缺乏科学手段。在此，笔者渴望有志于此研究的师长、朋友提出高见。

参考文献：

[1] 杜群. 生态补偿的法律关系及其发展现状和问题[J].现代法学, 2005 (3).

[2] 毛显强, 钟瑜, 张胜. 生态补偿的理论探讨[J].中国人口资源与环境, 2002 (4).

[3] 西南政法大学曹明德教授在清华大学做学术讲座——对建立我国生态补偿机制的几点思考[EB/OL].http://www.bnusgl.com/Article/A3/law/200610/20061016103625.htm

[4] 国务院环境保护委员会秘书处,中国人民大学人口环境与发展研究室编. 中国环境资源政策法规大全[M]. 北京: 中信出版社, 1996:186.

[5] 王丰年：论生态补偿的原则和机制[J].自然辩证法研究，2006（1）.

（责任编辑：席晓虹）