我国国库集中支付制度改革策略刍议

李永玲

摘要:长期以来,我国国库支付体制一直沿用计划经济体制下的国库分散支付制度。随着财政管理体制改革的深入,其弊端日益显现,所以,加强财政支出管理方面的改革就成为当务之急。分析了当前国库集中支付制度改革的必要性,提出了完善我国国库集中支付制度的策略。

关键词:国库集中支付;必要性;问题;策略

中图分类号:F812.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)29-0112-02

一、国库集中支付制度的内涵

国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础,以国库集中支付为资金拨款主要形式的财政国库管理制度的简称。在这一制度下,国库将直接控制从预算分配、资金拨付、使用、银行清算直至资金到达商品和劳务提供者账户的全过程。也就是说各单位的财政性资金统一在统一的账户下设立分类账户予以集中管理,财政资金不再由各单位分散保存,各单位可根据自身履行职能的需要,在预算范围内自行决定购买商品和劳务,但支付款项要由财政部门来运作;除特殊用途外,资金都要通过财政直接支付给商品和劳务供应者。

二、国库集中支付制度改革的必要性

(一)推行国库集中支付制度是建立公共财政体制的必然要求

公共财政作为与市场经济相应的财政运行机制,不仅是对以往财政体制形式上的调整,更是以全新的理念对财政运行机制进行的根本性的改革。公共财政的基本特征之一就是财政收支行为的规范化,政府部门的收入和支出必须接受监督,应当且必须对社会大众具有透明度。从上述要求可以看出,国库集中支付制度与建立公共财政框架的要求是一致的,推行国库集中支付制度是建立公共财政的必然要求。

(二)推行国库集中支付制度是提高财政资金使用效率的有效途径

财政资金集中在国库之后,解决了长期以财政资金在各单位沉淀带来的资金低效率运行。单位预算支出所需资金由财账户直接拨付,减少了中间环节,使预算资金到位及时,从而有效降低资金划拨支付成本,提高了预算资金的使用效率。同时,财政资金运行的信息反馈更加及时,财政部门得以全面及时地了解当前整个财政资金的运行情况,这样就容易对财经形式作出及时准确的判断,进而有利于财政政策的制定及财政宏观调控的效果。

(三)推行国库集中支付制度是预防和遏制腐败的必然要求

实行集中支付制度以后,加强了财政对各单位预算支出活动的控制,使预算单位的每一笔资金由过去的“暗箱操作”变为“阳光操作”,从而实现对财政资金流向、流量的全程监督。通过信息网络系统,对预算单位花费每一笔资金的支付金额、付款项目、收款账户、交易时间、付款人账户余额等付款要素都可以进行实时检测,使得财政资金运转的透明度大大提高。同时,所有财政资金不再拨付到预算单位账户,消除了中间支付的环节,提高了资金到位速度,而且挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低,特别是截留财政资金已不可能,从源头上预防和遏制了腐败。

三、国库集中支付制度存在的主要问题

(一)思想观念落后,管理理念滞后

国库集中支付制度是新事物,是一种全新的财政资金支付管理方式,它改变了传统的财政资金按部门和预算级次分散支付的方式,必然会对一些部门和个人的既得利益有所影响,出现了一些预算单位或个人对国库集中支付制度改革不理解、不支持甚至抵触的现象。另外,我国在国库机构设置、管理运行机制、监督制约机制等各方面的理念上较为落后,虽然我国在改革开放、发展市场经济中引入了各种现代企业管理理念,推动了我国社会主义经济的飞跃发展。但是,这些优秀的管理理念却没有渗透到政府管理当中去,财政管理理念滞后。

(二)财政账户体系和支付程序不够规范

目前,我国各地推行或者试行的国库集中支付,单位的基本账户没有开在国库即人民银行里,而是本级财政在当地商业银行开设单一账户,在这个单一账户下设立分账号,分配给各个预算单位,同时开设备用金账户。国库按单位月度用款计划拨款至商业银行单一账户,除了拨款以外,并没有涉及与预算单位代理银行间的直接支付及清算问题。由于隶属和软硬件设施配套的关系,直属的人民银行没有能够积极参与到地方国库集中支付改革当中。另外,我国当前国库集中支付试点中的支付程序,既没有将财政资金纳入国库,又缺乏对单位用款的监督,而且还没有考虑到银行结算的成本问题。

(三)财政内部操作缺乏约束

国库集中支付制度改革只有资金支付办法、会计核算办法等几个纲领性文件,没有一个详细的实施细则和操作规范。在具体工作中如何操作,以什么为指南来运行都没有制度性的东西,遇到问题时才协商解决,这样就会出现执行上的偏差。在集中支付业务流程上,工作人员对其他部门和相邻环节岗位的职责、权限并不十分清楚,也就无从对其实施检查与监督,不能及时发现问题和采取措施解决问题,由于没有一个完整的科学的操作规范,监察部门也无法检查各岗位履行職责的情况。

四、完善我国国库集中支付制度的策略

(一)更新观念,创新国库管理理念

在实际工作中,要切实加强对国库集中支付的宣传力度,突破各种思想束缚,转变观念,从各个角度宣传其科学性和先进性。打消预算单位的顾虑,消除旧的观念的影响。各级财政部门作为这项改革实施主体,要更新观念,树立服务意识,转变工作作风,真正从管理者变成服务者,争取更多的人理解、支持这项改革。对工作人员来讲,要通过学习改革实施方案,掌握改革方案及制度的精髓,熟练地操作信息管理系统,全面学习现代财政经济管理知识、财务会计知识,树立为预算单位服务的意识,提高自身素质,做好日常核算工作。

(二)明确支付方式,简化支付程序

在编制和下达预算时,尽量明确资金的支付方式,对于工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付,拨付企业型项目或大型设备采购的资金等,以及各类转移性支出,都要尽量明确以直接支付方式拨付。对于特殊原因应直接支付而改为授权支付方式的资金项目,应制定严格的审核批复程序,防止杜绝预算单位私自改变支付方式。尽量加大直接支付的比重,为财政监督职能的充分发挥创造条件。对于分月用款计划可以简化为年初一次性录入,每月系统自动审核批复,单位跟财政只对每月因特殊原因需要临时调整的计划进行报送审核批复,这样就使各级预算单位跟相关财政部门从大量重复的工作中解脱出来,有利于提高工作效率,节约用款单位的报批时间。

(三)完善国库集中支付制度的监督体系

完善责任机制,强化执法监督,是改革顺利进行的重要保障。一是要建立和完善内部责任机制。通过法律法规的建设和管理系统的构建,在资金支付周期的各个阶段建立明确的岗位责任制,并加强国库支付中心内部的制度性管理控制,以保证各项规则的顺利执行。二是要建立和完善外部全方位监管制度。审计部门对国库资金的运行情况进行审计是外部监管最重要的一环。审计部应实施若干种不同的审计,其中包括事前审计、符合性审计、财务审计和资金效益审计。三是人民银行对国库单一账户的支付具有监督责任,除了要严格依照财政部门的拨付指令行事外,对开立零余额账户的商业银行有关财政资金拨付过程要加强管理和监督。

(四)建立科学的预算编制制度

第一,延长预算编制的时间,通常情况下要提前一年编制下一年度预算,尝试编制三年的滚动预算,从而有利于预算的磋商和论证。改历年制预算年度为跨年制预算年度,或者变更各级人大开会日期,保证全年的预算执行都有法律依据。第二,将预算外资金全部纳入预算内,将所有的财政资金都纳入预算内,并通过设置在中央的单一账户进行收支,从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况,并将所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。同时,将预算外资金纳入预算内,能够保证财政收支信息的真实性,从而有利于国家宏观财政政策制定,有利于缩小财政赤字。第三,对预算支出科目重新进行细化分类,在实行国库集中支付的情况下,国库支付执行机构在支付前要根据预算,对支付申请的合法性、合理性和真实性进行审核,然后再决定是否支付。

(五)建立完善的网络信息系统

为确保国库集中支付体系的高效、高速和低成本,财政部门、政府支出部门和银行部门之间必须建立协调的信息管理系统,信息系统之间互相补充和协调,共同构成反映和管理政府财政资金支出运作的完整的信息网络体系,保证财政部门能及时获得有关财政支出的信息和资料,并对每笔财政资金运行进行有效的监控。同时,利用现代信息网络技术手段,建立完善资金支付动态监控系统,并作为国库集中支付监管机制的技术支撑,促成财政资金支付使用信息的对称,使财政部门掌握和了解财政资金支付使用的有效信息,改变传统资金监督管理模式,实现资金监督管理从事后查账到事前和事中监督的重大转变,全面提升财政监管水平。

总之,国库集中支付制度是个新事物,国库集中支付制度改革是一项十分复杂的系统工程,要与部门预算、政府采购等制度的改革同步推进,搞好相互间的配合与衔接。要加强舆论宣传,形成正确的舆论导向,争取全社会的支持。要明确财政、人行各方面的职责,搞好部门配合,加强与部门之间的联系,从规范政府职能入手,正确处理好政府与市场的分工关系,把国库集中支付制度改革不断推向深入。