政府新闻发言人与其代表权限辨析

班允凤

摘要：政府新闻发言人作为职业工作者，是政府组织的授权代表，其权限来源于所代表组织的法定权限及组织的授权权限。作为政府“代表”的新闻发言人应该深刻理解本组织的法律权限，理解组织赋予自己的授权权限，同时正确认识自身的发言权力，并严格在此框架下进行新闻发布工作。

关键词：新闻发言人 组织权限 职务权限 关联权限

要研究探讨新闻发言人，首先应该明确什么是新闻发言人，尽管这个问题不会有一个共识的标准答案，但我们仍可以在一个相对基础上进行探讨。百度百科对新闻发言人定义为：“新闻发言人实际上是专门用于向公众沟通政府的信息，有针对性地回答社会对于公共管理方面的疑问的专业人员，他们主要负责：准备新闻发布会前的材料，联系有关部门；发布有关新闻，阐述政府的观点立场；代表政府或部门回答记者提问；关注新闻发布后的反响效果。”这个定义其实就是政府组织通常对新闻发言人的职务授权。“代表政府或部门回答记者提问”这一部分工作往往是最具有挑战性的，也是对授权代表最具考验性的部分。这主要是因为记者的提问有时并不在授权之内或者不在组织已经决策的内容之内，机构的新闻发言人与机构的决策者之间的区别在这里就会有明显的区别。很多新闻发言人希望获得更多的授权，去应对这种挑战。其实任何人的代表权都是有限制的，即便是组织的最高首长也是如此。

为了理解新闻发言人，我们还要理解权力和代表权的概念。在汉字中“权”代表了权力和权利，它既是一种力量也是一种利益，其本质是制度下的平衡和博弈。政治的平衡首先是建构在相对公认的政治尺度和制度下的，各级政府组织的法律权限决定了政府的组织权限。虽然组织间在权限上也会出现博弈，但在一定阶段内的法律架构下是相对稳定的。政府新闻发言人的权限首先来源于组织权限，即其最大代表权限不可能大于组织的权限。作为政府“代表”的新闻发言人应该深刻理解本组织的法律权限，理解组织赋予自己的授权权限，同时正确认识自身的发言权力，并严格在此框架下进行新闻发布工作。

新闻发言人的组织法定权限

国家政治制度学者浦兴祖认为：“国家的性质也就是国体，而国家形式则包括‘政体与‘国家结构形式两个方面。政体着重从横向上配置国家权力，确定国家立法、行政、司法等权力及其相应机构之间的关系；国家结构形式则从纵向上配置国家权力，确定中央国家机关与地方国家机关之间的权力关系。两者分别从纵向权力与机构关系的角度，规定‘如何行使国家权力的问题。”国家制度以法律法规的形式确定了各级组织的法律权限，而新闻发言人的实际代表权通常是由其组织权限范围及组织授权大小所决定的。组织授权不能大于国家政治制度所赋予组织的最高权限，它是在组织权限下、根据组织职能和目标需要授予新闻发言人的代表权力。如国务院组织法规定：“国务院下设各部、各委员会分别管理各项国家行政事务。1982年的《宪法》规定：‘各部、各委员会实行部长、主任负责制。国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作，召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”上面的表述中很重要的一句话就是“在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。所谓权限就是优先权力，即新闻发言人有权代表组织优先就本部门职能范围内的事务传播信息、发表意见。

然而组织的法定权限有时会出现交叉现象，对新闻发言人的权限形成制约。国务院组织法规定：“中华人民共和国教育部是主管教育事业和语言文字工作的国务院组成部门。它的组织权限由国家政治制度根据教育部的主要职责和职能确定。”也就是说，教育部作为教育事业的主管部门，拥有对教育事务的优先处理权，然而有些教育事业范围内的事务却涉及其他部门的交叉职责和职能问题，也就触及到组织法律权限的矛盾和博弈。例如教育部门的房地产问题，就涉及国土资源部、建设部等多个部门的交叉权限，那么教育部门的新闻发言人就不能就相关问题作独家、权威性的新闻发言，否则就有越权之虞。涉及交叉权限的问题，须由各部门协商决策，通过联合新闻发布会的形式发布。发布会可以由一个部门牵头（也就是根据法律法规规定的“承办国务院交办的其他事项”由国务院授权），也可以上级主管部门的名义决策、发布。

还应强调的是，新闻发言人所属组织机构的法律权限一方面决定了组织的结构、目标、文化、价值观，决定了新闻发言人的代表权限，同时也决定了新闻发言人的认知模式和行为模式。这就要求组织的新闻发言人不能仅仅以自己的视角理解组织、理解世界，还要以组织的视角理解组织、理解世界。

新闻发言人的职务权限与外延

由于在很多机构中，新闻发言人并非由专职人员出任，因此他的实际权限通常受其在组织内部的实际身份地位所影响。新闻发言人的职务权限大致有以下三种情况：

（一）新闻发言人由组织常务副职担任。该人是组织相对负责人，熟悉全面工作，并能亲身参与决策制定，有处置权，发言具有权威性，但对新闻传播机制往往并不熟悉。例如，国务院组织法规定：“国务院秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。国务院设副秘书长若干人，协助秘书长工作。国务院设立办公厅，由秘书长领导。”在这一组织框架下，国务院办公厅通常以秘书长或副秘书长为新闻发言人。

（二）新闻发言人由组织下属部门负责人担任，如办公室主任或宣传部门的负责人。该人是相对被授权人，不熟悉全面工作，不参与决策制定或仅仅旁听决策，没有处置权，对于被授权的新闻事件的发言不具有权威性，但对新闻传播机制比较熟悉，可以专业传播人士的方式发布新闻。

（三）新闻发言人由组织中的专职人员担任，即专职“发言人”。该人是相对被授权人，熟悉全面工作，不参与决策制定，没有处置权，对于被授权的新闻事件的发言具有有限权威性，但对新闻传播机制往往熟悉，能以专业传播人士的方式发布新闻。

上述三种职务权限的新闻发言人各有利弊。按照惯例，政府部门的新闻发言人一般由该部门相当级别的官员担任，他们掌握有全面准确的材料，可以代表本部门发布权威的信息。作为发言人，其在组织内的职务级别往往界定了其处置突发事件的真正权限及新闻发布的权威性。

此外，发言人由于受其影响力或地位等因素影响，会出现代表权的权力外延，如对新闻发言的否认和收回权利。通常对新闻发言的收回或者否认须由更高层的新闻发言人或者官员来执行。例如，香港回归之前，关于中央政府是否在香港驻军问题的相关新闻发布就曾被中国政府否认。基于当时对香港媒体宣称中央政府不会在香港驻军的官员职务较高，最后是由邓小平出面加以否认。因其国家最高决策人的特殊身份，而使这种否认具有绝对权威性和彻底性。再如，美国前太平洋舰队司令基廷曾在一次会议讲演中称，如果中国大陆攻打台湾，美国不会武力保卫台湾，此言一经披露立即引发美朝野震动。美国国务院发言人第一时间出面否认此言论代表美国政府观点，只是基廷个人的观点。作为新闻发布的一种特例，这种情况的出现可能由多种原因造成：一是最初的发言人对事件决策结果不了解；二是事件本身未曾研究和决策；三是新闻发言人未经授权越权发言。

出现此类组织不同负责人或政府各部门对外传播信息不一致的情况，除了说明政府各部门间存在权力博弈、社会多元价值观并存外，也表明无论何种制度下的政府都有必要设立新闻发言人，以授权其代表政府而非代表个人发言。

非授权新闻发言人的代表权限

新闻发言人的实质是组织授权的新闻发言代表人，那么实际工作中也存在非正式授权的新闻发言人。例如，一个组织的最高领导人的发言就是非正式新闻发言人的权威新闻发言，具有最高的新闻价值和权威性，这是因为其本身就是组织决策的主导者，对突发事件可以组织的名义表明态度，而无须授权，并且其发言具有不可收回的性质。

此外，现实生活中还存在另外一种非授权的新闻发言人，即没有代表权的新闻发言人。如某个组织的一般领导或工作人员的发言就属于非正式新闻发言人的非权威新闻发言，其具有较低的新闻价值和权威性。这是因为发言人本身不是组织决策的主导者，未经授权，不能以组织的名义对突发事件表明态度，其发言具有可否认、可收回的性质。为了获取“内部消息”，新闻媒体经常在政府组织内培养自己的信息源，即在新闻报道中经常出现的“消息灵通人士”，同时也会通过机构的相关责任人获取新闻，因此在现实中时常出现组织中的工作人员超越权限发布新闻的情况。此类非授权人的越权发言，有时会造成组织信息发布自相矛盾的尴尬，甚至可能降低组织的公信力，损害组织的社会形象。因而层级复杂的机构大多通过制定相关规则，限制普通工作人员的信息外传权力，以统一新闻发布渠道和口径。

新闻发言人的关联权限

新闻发言人的角色扮演离不开与之关联的体系，这一体系包括内部组织体系和外部公众体系。发言人的主要作用就是在两种体系之间发挥沟通和桥梁作用，使内外体系相互了解、理解、认同，增进社会和谐。要扮演好这一角色，发言人还应享有并行使以下关联权力。

信息的管理权。新闻发言人的信息来源于内部体系，也来源于外部体系。体系内部的信息上传制度使新闻发言人具有相对于媒体的信息优势，而对于体系外的信息，新闻发言人又具有组织内反应、处置权力的行政优势。然而，新闻发言人并非总是处于信息掌握的优势地位，因为组织的信息收集整理和反应体系与媒体并无二致，而且体系的纪律并不能保证内部信息的快捷真实，下级部门对信息的延报、误报、伪报时有发生。由于政府的信息渠道并不畅通，很多突发事件媒体常常先于政府获知，而当媒体向政府求证时，政府无法提供权威信息和处理意见，加之由地方上报的信息不能保真，因此政府权威部门所发布的“权威信息”有时不能被媒体全部采信。这是对政府形象的最大伤害，也是对新闻发言权威性的损害。

对话、协调、沟通权。政府对事件的应急处理效率是新闻发言人形象的基础。目前政府工作模式公式化，且各职能部门分散、孤立，既缺乏部门之间的对话与协调，更缺乏与外部公众的对话与交流，只有在自身需要或迫于压力时才进行形式上的信息发布。政府对事件反应迟缓，信息发布滞后，应对措施无力，危机处理效率低下等问题时有显现。这在一定程度上给新闻发言人的工作造成了阻碍，也削弱了新闻发言人的公信力。因此，政府应对突发公共事件或群体事件时，有必要授权新闻发言人代表政府及时组织相关部门协同会商，授权新闻发言人代表政府与公众展开对话。反之，如果组织内部相互封锁消息并限制内外对话，那么最终新闻发言工作不会产生任何思想和行为上的突破。

了解组织决策过程的权利。今后，新闻发言人的作用日益体现在与决策相关的核心问题、突发性问题和焦点问题的表态及处理上，因而新闻发言人有必要以顾问或参谋的身份与组织决策者一起工作，帮助组织负责人收集、处置、管理信息，了解或参与决策过程。虽然在某些情形中这种变化仅仅是表面的，但是在大多数情形下它是实质性的，它反映了新闻发言人所起的一种崭新的、连续的、扩大的作用。（本文为江苏省教育厅高校哲学社会科学基金指导项目，项目号为：07ＳＪＤ860001）

参考文献：

1．浦兴祖：《中华人民共和国政治制度》，2005年2月第1版。

2．中国政府网ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／

（作者单位：淮海工学院新闻系）

编校：郑艳