石油补贴制度的不完备性分析

李振东

提要本文通过对现行石油补贴制度分析,发现这种对生产者补贴方式存在的一些弊端,并具体提出加强对石油补贴的监督与管理、将石油补贴逐渐转移到消费者、逐步取消能源补贴政策、采用新能源等具体建议。

关键词:财政补贴;公共支出;消费者;生产者;新能源

中图分类号:F42文献标识码:A

一、财政补贴的理论解释

由于市场机制存在其失灵的一面,因而政府需要干预经济活动。财政政策则是政府干预的主要手段,财政补贴是财政支出政策的一项内容。

财政补贴是国家为了某种特定的政策需要,改变需求结构和资源配置结构的政府无偿支出,其实质是把纳税人的一部分收入无偿转移给补贴受领者,是财政支出中转移支付的一种。

企业亏损补贴是国家财政对国有企业的亏损给予的补贴。在我国,企业亏损补贴分为两类:一是经营性亏损补贴,即国家对一部分由于经营管理不善引起的个别产品成本高于社会平均成本的企业暂时给予的补贴,但限期扭亏为盈;二是政策性亏损补贴,即国家为保证国有企业按计划经营某种社会需要的产品而对其生产经营过程中由于客观因素所造成的计划亏损进行的补贴。企业亏损补贴的主要功能是支持国家的产业政策,抑制物价总水平的过快上升。

在市场经济条件下,财政补贴通过供给结构和需求结构的改变对于稳定物价,保证经济的平稳运行和社会安定;促进产业结构调整,优化资源配置;促进对外贸易增长,增进技术交流和合作;调节需求和供给结构,保持社会总供求基本平衡方面起着重要作用。

二、石油补贴的广泛质疑

现行的石油补贴是一种用于对炼油企业的亏损补贴,他对于弥补由于能源外部性导致的市场失灵,保护国内企业不受国际环境剧烈波动的影响、保证企业的持续正常经营、促进地区或农村经济的发展等有重要影响。2003年以来国际原油价格持续上涨,国内成品油成本大幅上升,由于国内成品油按政府规定价格进行销售,导致成品油和原油价格“倒挂”,成品油生产企业大幅亏损,给炼油企业补贴成了一种必要。

国内最大的炼油企业中石化今年3月29日披露的年报显示,2008年获得了503亿元财政补贴;此前中石油发布的年报显示,2008年获得157亿元的财政补贴。这样,两大国有石油企业去年一共获得660亿元财政补贴。其中,中石化是这样解释巨额财政补贴的:国际原油价格大幅攀升,国内成品油价格长时间从紧控制,炼油业务长期处于巨额亏损状态。

两大石油巨头自2005年开始到现在,每次财政补贴都可以获得数十乃至数百亿的财政补贴。过去,在国际油价持续高涨的背景下,两大石油巨头按照国家价格政策,对国内成品油采取“倒挂”方式销售,作为企业追求自身利益最大化,既然为社会稳定牺牲了利益,要求获得国家相应补偿也是合情合理的。但公众对两大石油巨头获取巨额财政补贴存在着广泛质疑,据新浪网作出的一项“是否赞同中石化集团获得炼油财政补贴”调查显示,有52%的人对此表示反对。既然质疑声不断,就说明这种补贴存在很多问题。通过以下分析可以看到这种补贴措施本身存在诸多不合理之处。

三、基于公共支出效益视角下的分析

公共支出效益是指为满足社会共同需要而进行的资源配置活动与所得的社会实际效益之间的比较关系,其基本内涵是政府资源配置的合比例性和政府适用资源的有效性。这里资源分配的合比例性指“配置效率”,资源运用的有效性指“技术效率”。本文从对分配结果的影响、对资源配置的影响、对支出效益影响的其他因素等三个方面来探讨其不合理性。

1、对分配结果的影响。一是项目支出所需资金的负担者和受益者往往是分离的,有些项目对某些人群可能产生累进性收益,对另一些人可能产生累退性分配效应。一个民主的社会财政交易制度的设计应该体现的原则就是对等原则,即消费的公共物品(公共支出规模与结构)与所纳税款应该对等。近几年的石油财政补贴都是补给了两大石油巨头,这是一种直接向生产者的补贴,就会在一定程度上导致不公平,表现在:①生产侧的补贴会使所有用油个体得到补贴,但并不是所有用油个体都是弱势群体,这会导致补贴目标的偏离;②补贴的钱是来自于全体纳税人,而也不是所有的纳税人都是用油个体,使一些不用油的人的钱去补贴用油的人,并不能兼顾公平的。二是分配的长期效果不同于短期效果,长时间的低油价政策,使相关企业对产业结构调整、降低能耗的积极性减弱,这也是我国最近几年单位能耗一直高居不下的一个重要原因。三是跨时分配效应,有些公共支出对不同代际之间的影响不同。石油价格经过财政补贴后,远远的低于成本,会导致过度消费,加速石油的耗竭,让用油成本后推,使其成为下一代人对现代人的补贴。四是逆向分配效应,有些公共项目的受益者并非政府所预期的受益者。两大石油公司都是在海外上市的国有公司,直接对这两个公司的补贴会导致纳税人的钱落入海外投资者和其他特定利益团体的分红中,而他们并不是补贴的目标群体;在每年都获得补贴的情况下,为了享受出口退税,两公司还将一部分进行出口,这是有悖公平的;对生产者的补贴也使一些走私团伙获利,他们将国内补贴低价格的成品油贩卖到国外获取差价。这些事实使政府的财政补贴偏离了最初设计的补贴对象。

2、对资源配置的影响。一是由于资源的稀缺性,当它用于一个指定用途的项目时,它就丧失了在其他用途上的最大收益,这个最大收益就是指出的机会成本,机会成本也存在于公共支出领域,由于边际收益递减规律的作用,只有当边际收益大于边际成本时,政府支出才是有效率的,最佳的政府支出是Ge点,如图1所示。而每年的石油补贴都占公共财政支出的相当大比重,如2008年度两大石油公司获得高达660亿元的补贴,而2009年公布的中央财政预算数据显示,2009年中央对全国社会保障和就业方面的财政支出预算为300.48亿元。这样比较起来,中央财政对两大石油企业一年的补贴,超过了社会保障支出资金的两倍多,可见如果这部分补贴用于其他方面,也会产生相当大的社会福利;二是由于石油资源是稀缺的,这种对石油的补贴其实是导致了低油价,不能让石油价格反映稀缺成本,会促使过度消费,并且成为通货膨胀的一个动因。这种经过补贴后的低油价降低了相关用油企业改善机器设备、提高能源使用效率的积极性;三是对于油价的补贴一直在GDP中占有一定的比例,这种坐享其成的补贴会使投资炼油和扩大生产的动机减弱,不能充分地反映供给和需求之间的规律。(图1)

3、对支出效益影响的其他因素。一是两大石油公司作为国有企业,每年都能获得大量的利润,它多来源于长期作为石油行业垄断型国企的政策性暴利,在整体利润相对较高的情况下,承担一些政策性亏损也就属于正常的义务,这样再要求巨额补贴就显得不合适;二是国有企业制度的一些问题导致很难区分企业的政策性亏损和经营性亏损的界限,从而可能会导致补贴的过多。两大石油企业都不清楚真正供油成本,也就是这种补贴没有使成本与油价相关联,补多补少都只有政府和企业在进行谈判,而最大的利益相关者消费者却没有在里面,没有进行充分的博弈;三是从中石油的年报中看到,2008年盈利大为减少,但高层管理人员却在2008年普遍提高了薪水。职工的收入与企业的效益相联系并呈正相关,石化行业的收入远高于其他竞争性行业收入,企业一方面享受着国家财政的巨额补贴,一方面又享受着丰厚的福利和工资待遇,这是不符合逻辑的。作为世界500强,在超额利润支撑下产生的员工高收入、管理高成本、运行低效率,自身不进行“节流”,而一味地要求“开源”,这是不合理的。

四、改进能源补贴的措施

中国作为一个发展中国家,在经济体制转型的过程中进行能源补贴,对于维护社会稳定促进经济平稳运行是必要的,但同时也带来许多负面问题,因此进行改进显得尤为迫切,具体的措施如下:

一是加强石油补贴的监督与管理。加强对法律法规的执行力度。中国的制度建设尚未完善,还存在一些漏洞,因此更应该执行好现行的法律法规,将道德风险降到最低。根据中华人民共和国预算法的规定,财政补贴需由人大审批通过才能执行,而每次石油补贴时,财政部总是绕过法定程序,从其上缴的所得税中直接给予两大公司补贴,这种做法违反法定程序和收支两条线原则,以后应该杜绝。加强补贴制度透明力度,接受社会舆论的监督,让大众享有知情权。与收税一样,补贴(负税)的关键是透明,不透明的补贴不仅使人曲解补贴的用意,还会使补贴流入不该受补贴的人手中,每年两公司所获得的财政补贴都是通过年报才能知晓,而不是通过正规的官方渠道发布,并且每次公布都只是结果,并没有说明如何弥补损失和用途,这怎么能让人信服。

二是石油补贴逐渐转移到消费者。能源补贴形式的选择取决于很多因素,包括补贴成本、交易费用和管理费用以及补贴对不同社会群体的影响等。当然,最简单补贴形式就是支付给生产者,而消费者的补贴管理成本可能更高,但正如上文分析的那样生产补贴有种种弊端,而消费补贴的效果未尝不好。OECD(经济合作与发展组织)国家大多对生产者直接补贴,通常是直接支付或者支持研发;而大部分的发展中国家和转型国家,较多的是对消费者补贴,主要通过价格和税负控制,使终端消费价格低于生产成本。作为发展中的中国,也应采取消费者的补贴,这可以明显解决生产补贴的几个不足,可以到达真正的补贴对象,并且如果规定好补贴金额最高上限,可以鼓励企业降低能耗,转变产业结构,减少补贴带来的效率损失等。这种补贴方式的转变一开始可能会面临一些既得利益集团的阻碍,正如2008年底燃油税的实行一样,需要让每个利益相关团体进行充分的博弈,也需要政府有足够的魄力,才能获得社会福利的极大改善。

三是取消能源补贴政策,采用新能源。财政补贴是一种补助性或补充性的调节手段,在市场经济的条件下,财政补贴只能是对市场机制的校正和有益补充,而市场经济是起基础性资源配置作用的,财政补贴最终是要取消的。一些研究结果说明,取消能源补贴可以减轻财政负担和财政赤字,有利于经济增长。根据IEA(国际能源署)的估算,对于8个最大的非OECD国家,取消能源补贴后,其经济增长率每年可以平均增加0.73%。可见,如果政府将这部分补贴用于改善公共交通和提高人民福利,同样会解决一定的问题。

此外,补贴还会影响环境,在各个国家,能源补贴对环境的影响各不相同,取决于他们的能源需求和供给情况以及环境影响度。被补贴的能源产品供需对价格弹性越大,补贴对环境的影响就越大,燃料替代也将决定某一燃料补贴对环境的整体影响。

能源安全是一个国家安全的重要保障。近年来我国能源对外依存度不断提高,国际能源价格的波动对我国经济发展造成了不小的冲击,降低能源依存度,寻找替代能源成为大势所趋。石油的耗竭成为必然,而以生物能等为代表的新能源则是最佳的替代方案,将部分补贴拿来资助新能源的开发,对于中国长远的发展都是有利的。

(作者单位:西南交通大学人文社会科学学院)

主要参考文献:

[1]张启春.公共财政学教程.中国经济出版社.

[2]刘汉屏.公共经济学.中国财政经济出版社.

[3]林伯强.石油补贴:方式决定效果.中国石油石化,2008.1.

[4]贾怀东.不要陷入石油补贴泥潭.中国石油石化,2008.10.