从中美绩效审计看我国审计文化建设

胡红艳

提要审计文化是审计实践的理论升华,是审计事业发展进步的思想结晶。经过多年的发展,我国审计文化已有了一定的积累和沉淀,但它仍然缺乏系统的理论体系。本文以中美绩效审计的差异为切入点,探析建设审计文化的有力举措,即加强审计文化的信息化程度、提高审计文化的独立性水平、加强审计文化的规范化建设、保证审计文化的公平、公正性、深化审计文化的系统性。

关键词:审计文化;建设;绩效审计

中图分类号:F239.0文献标识码:A

一、引言

文化是人类在认识和改造自然过程中不断积累、深化而延续下来的成果。文化是一种历史现象,每个社会都有其相应的文化,并随着社会的发展而发展。审计文化是社会文化整体系统中的一个子系统,是一定时期人类文化在审计领域的反映,是人类进行审计活动过程中形成的经验积累。有人说,审计文化是人类社会在时间中创造的与审计相关的物质财富和精神财富的总和;也有人说,审计文化是审计人员在长期的审计活动中形成的审计意识形态以及与之相适应的审计制度和审计组织结构的综合体。而系统性的讲,审计文化是一个多层次的复合体,这些多层次的要素形成了动态活力,以使审计在经济和社会发展中发挥重要作用。

我国目前的审计文化研究范围可以概括为三个主要领域。第一,审计文化的定义、功能;第二,中西审计文化的比较;第三,立足于审计文化的内容,研究审计文化的构建。审计文化在我国的研究方向比较多,但是仍没有形成统一的定论,还没有形成我国系统的审计文化体系。绩效审计在美国的审计活动中占了很大的比重,而我国在绩效审计方面的研究与实践还不够成熟。本文从比较中美绩效审计差异的角度,来分析我国绩效审计比较欠缺或薄弱的地方,通过这些不足来找到我国审计文化需要建设的方面,从而为我国审计文化提出建议,为我国审计文化的建设添砖加瓦。

二、基于审计文化的不同层次探析中美绩效审计的差异

审计文化由审计物质文化、审计制度文化、审计精神文化三个层次构成,各层次之间是相互依存、密不可分的,它们相互作用、相互影响,共同构成了完整的审计文化体系。因此,中美绩效审计的比较主要从审计文化的两个层次推开。

(一)基于审计文化物质层面的比较

1、中美绩效审计的实施环境不同。美国实行立法、行政、司法三权分立,这一制度使其国家机器运转的许多方面呈现一种权力制衡关系,保证了审计机关在组织、经费和人员上的独立。通过审计的制约作用,进一步加强了这种权利制衡。美国的政治体制导致审计独立于行政部门,这一点使绩效审计更有条件保持客观和公正。

我国目前的政府审计体制是“行政模式”,其主要特点是政府审计机关对政府负责,审计署隶属于国务院,在国务院总理领导下,主持管理全国的审计工作,地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。这种审计的双重领导管理体制,使被审计的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于一个领导,具有同一隶属关系和共同利益,严重影响了政府审计机关的独立性,制约了我国政府效益审计的发展。

2、中美绩效审计技术方面的主要差异。在审计活动中,美方审计人员用采访、观察、调查和查阅文件等方法来收集数据,获得所需要的信息;然后用比较分析、成本效益分析、统计的定性和定量分析及回归分析等方法对数据进行处理,增加了绩效审计的科技含量。同时,在审计方法手段上计算机的运用非常普遍,已形成了完善的计算机辅助审计技术,将计算机运用于审计计划、管理和审计数据库等方面。在内部信息不充分的情况下,还聘请专家顾问帮助完成工作。

由于绩效审计的对象千差万别,因此绩效审计对审计人员的要求也较高,须掌握管理学、电子计算机、工程学、心理学等方面的知识,而我国现有的审计人员绝大多数都是审计、会计及相关专业出生,缺乏这方面的知识和技术。

(二)基于审计文化制度层面的比较

1、中美绩效审计依据的审计准则不同。国际经验表明,与绩效审计有关的立法是绩效审计产生和发展的直接前提。无论是在哪一个国家,它总是依法而建立,依法而展开,而不能自发地产生和存在。西方国家大都制定了较详细的绩效审计准则或指南。为规范、指导审计人员的行为,1972年美国联邦审计总署发布了《政府审计准则》。经多次修订,被美国各级审计机构和会计理论界所公认,一直沿用至今。

而我国政府绩效审计起步较晚,一些文件中先后提到要实行绩效审计,但是绩效审计具有综合型强、层次高和审计方法复杂等特点,加上开展绩效审计在我国仍处于探索阶段,成熟的理论研究成果和时间经验还比较欠缺,因此还没有一个成熟的、规范的、可操作性强的绩效审计模式可以借鉴,导致目前很难全面开展绩效审计。

2、中美绩效审计的审计范围不同。按照美国审计法律的规定,审计长应调查一切有关公共资金的收入、支出和使用情况,并对其效率和效益问题向国会提出建议。因此,为立法机关服务是联邦审计的出发点所在。在《政府审计准则》中,规定绩效审计由两部分构成,即经济性和效率性审计、项目效果审计。在经济性和效率性审计中,政府责任办公室主要关注:机构是否经济地和高效率地取得、保护和使用它的资源;低效率和不经济的情况产生的原因;机构在与经济性与效率性有关的事项方面是否遵守了有关的法律法规。在项目结果审计中,主要关注:是否达到了立法部门或其他权威机构要求达到的成果或收益;组织、项目、活动、或职责的有效性;机构是否遵守了与项目相关的法律法规。最近新公布的《政府审计准则》,在绩效审计的定义中增加了结合预期分析及其他研究的内容,认可绩效审计同样适用于预期分析或信息汇总。

在我国,审计范围还比较狭窄。财经领域的违法乱纪行为相当严重,在目前盛行的“审计风暴”中查出的违法金额高达百亿元,涉及的贪官污吏不计其数,这表明在我国的真实性和合法性审计任务还很严重,这就在一定程度上削弱了我国的绩效审计。由于我国政府审计机关的人员限制和财力限制,要想在脱离财务审计的基础上开展西方国家那种完全“独立的”政府绩效审计在目前形势下尚不具备条件。因此,审计范围还需要进一步的扩展。

三、我国审计文化建设的建议

从世界范围看,绩效审计已经成为大部分国家政府审计的主流,许多国家已经建立了专门的绩效审计制度,而我国的绩效审计则起步较晚。通过中美绩效审计的差异比较,我们可以看到我国审计事业经过多年的建设和发展,审计文化有了一定的积累和沉淀。同时,也可以看到我国的绩效审计存在一些不足,这些不足就是我国审计文化比较欠缺的地方。因此,我国的审计工作要走出国际化的水平,就要在原有的基础上开拓审计业务,更要加强审计文化的建设和发展。

(一)加强审计文化的信息化程度。我国审计工作受到审计信息不对称的影响,在信息不对称的情况,审计人员的思维影响了审计工作的质量和效率。

在不同的审计部门之间建立内部审计网络,实现资源共享,实现信息及时传递。采用先进的科学技术,培养审计部门的高技术人才,使审计文化向科学化和高效化发展。在审计人员和计算机专家共同努力下,研发审计软件,发挥审计软件在审计领域的重大作用,改变过去使用财务审计程序的传统方法。

(二)提高审计文化的独立性水平

1、审计环境的独立性建设。从中美绩效审计的差异中可以看出,由于我国政府审计体制是“行政模式”,我国的绩效审计缺乏独立性,为此,应改革我国现行的审计体制模式,使之向立法型转变,国家审计机关隶属于全国人民代表大会,对人大负责、直接向人大负责并报告;地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导,对地方人大负责并报告工作。同时,应在《审计法》或相关法律、法规中对国家审计机关开始效率审计的法律地位、审计权限、范围、目标等内容以法律形式固定下来,在最大限度上保障国家审计的独立性和权威性,为审计活动的开展提供有利的法制环境,为审计文化的建设提供制度保障。

2、审计人员的独立性建设。从审计环境的独立性问题上,我们也应该注意到审计人员的独立性建设。审计人员在从事审计职业活动中,应当保持独立的态度,不受个人和外界的干扰。审计人员应该独立确定审计方案和工作程序,独立实施审计、收集审计证据,独立作出判断,客观公正地发表意见,对违法国家规定的财政、财务收支行为在法定职权范围内依法独立进行处理惩罚。

独立性是使审计活动、审计结果保持公平、公正、真实的客观需求。只有外界提供客观的审计环境、审计人员的客观行事,才能实现审计的真正价值。在这样的环境中,审计文化的建设才能有新的进展。

(三)加强审计文化的规范化建设。从加强审计监督的角度,并结合审计实践活动,对有关法律、法规起草与修改积极地发表意见,完善有关财政经济法律、法规中与审计监督有关的内容;搞好审计法律、法规与其他法律的衔接、配套,使审计法律规范形成一套严密体系以保障其全面贯彻执行。

审计公告即审计结果的公开化程度,即审计的透明性。进一步完善审计公告制度即发布的程序、内容、形式,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外公开的内容,力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果全部对社会公告,促进审计机关、被审计单位作为公共权力行使者与人民大众间相互的诚信建设。

(四)保证审计文化的公平、公正性。审计职业道德规范是审计规范的一项重要内容,是审计职业发展的必然要求,是所有从业人员在职业活动中应该遵循的行为准则。审计职业的特点决定了审计人员必须恪守审计职业道德。目前,审计职业道德建设要从宏观和微观两个层面着手,宏观上,一方面要在全行业进行诚实守信的道德教育;另一方面要借鉴国际审计准则,以职业道德准则为依据,加快制定职业道德具体准则和职业道德规范指南。微观上,一方面要形成对审计人员的职业化教育机制,培养审计人员严谨细致、客观公正的职业特质;另一方面要加强审计机关廉政制度建设,形成用制度管理、按制度办事、靠制度管人的廉政工作机制。

(五)深化审计文化的系统性。审计文化建设需要系统化,审计文化建设应该实现审计物质文化、审计制度文化、审计精神文化三者的有机结合,审计文化系统性建设要与审计制度建设、审计业务活动、审计机关工作作风、审计环境和审计人员的行为规范相结合。只有这样,才能从根本上解决我国当前审计文化建设中存在的一系列问题,才能真正建设符合我国国情的审计文化体系。

四、结论

审计文化具有先行的创新作用,并引导和影响着审计体制、审计方法的开拓发展,促进审计业务范围的扩大和重点资金审计的深入。审计文化具有时代性、国际性的特征,就要求我们在建设审计文化的过程中,不仅要继承传统审计文化的精华,而且要认真研究并吸收世界各国先进的审计文化营养,结合我国审计发展建设实践不断创新,形成能够推进我国审计事业进程的有活力的审计文化体系。

(作者单位:云南财经大学会计学院)

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