循环经济蓄势待发

原二军

2009年1月1日正式施行的《中华人民共和国循环经济促进法》，为破解经济发展和资源环境之困提供了一把“钥匙”。

改革开放30年来，我国经济持续快速发展，不但使我国成为世界第四大经济体，也使我国陷入资源环境之困局。

2009年1月1日正式施行的《中华人民共和国循环经济促进法》，不仅为破解经济发展和资源环境之困提供了一把“钥匙”，而且也将成为建设新的生活文明的“催化剂”。

立法时不我待

《循环经济促进法》于2007年11月29日在十一届全国人大常委会第四次会议上以高票通过，在当时参加会议的164人中，有155人投了赞成票，从数字的角度可以看出人们对出台循环经济法律的渴望。

这种渴望是有理由的。

对于我国这样一个资源匮乏、人均资源拥有量少得可怜的国家来说，长期粗放式的经济增长在使国力日益增强的同时，也导致资源浪费现象十分普遍，环境恶化对资源条件的破坏也十分严重。

传统的高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式对资源和环境带来的压力从数字中可见一斑：

首先，资源总量和人均资源严重不足，资源利用效率相对低下。在资源总量方面，我国现已查明的石油储量仅占世界的1.8％，天然气占0.7％，铁矿石不足9％，铜矿不足5％，铝土矿不足2％。在人均资源量方面，我国人均矿产资源约为世界平均水平的1／2，人均耕地、草地资源约为1／3，人均水资源约为1/4，人均能源约为1/7。在资源利用效率方面，我国目前钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗比国外先进水平平均高20％左右；工业用水重复利用率比国外先进水平低15％～25％左右；矿产资源总回收率为30％，比国外先进水平低20％。

其次，粗放式经济增长对生态破坏严重，环境形势严峻。据统计，我国主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧。生态破坏严重，水土流失量大面广生物多样性减少，生态系统功能退化。二氧化硫、化学需氧量等主要污染物排放量长期居高不下。已经位居世界第一。环境污染事故也进入了高发期。

资源和环境问题已经对我国经济社会的可持续发展构成了严重制约，大力发展循环经济，为解决这些问题提供了一条重要途径。而发展循环经济，只有在统一的社会规范和协调的法律体系，才能把资源节约、环境保护同经济发展和社会进步有机结合起来，既保证资源和环境对经济发展的支持，又保证经济发展对促进资源节约和环境改善的支持，实现符合可持续发展战略的良性循环。可以说，《循环经济促进法》是时代急需。

六大制度助推

20世纪50年代到70年代，我国就开展了资源综合利用工作。80年代到90年代，积极参与实施了联合国环境规划署推动的清洁生产行动计划，并制定了《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》等规范性文件。进入21世纪，循环经济发展工作得到强化。2002年，全国人大常委会制定了《清洁生产促进法》，对循环经济的重要组成部分——清洁生产作了比较全面的规范。2005年，国务院发布《关于加快发展循环经济的若干意见》，为循环经济的发展提供了更加明确的政策依据。

这次实施的《循环经济促进法》共包括总则、基本管理制度、减量化、再利用和资源化、激励措施。法律责任和附则七个部分58条。循环经济专家、全国人大环资委副主任委员冯之浚表示，这部法律以“减量化、再利用、资源化”为主线，为促进循环经济发展作出了一系列重大的制度安排。

与西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用不同，我国的《循环经济促进法》的一个重要基本原则是坚持减量化优先原则。这是因为我国现处于工业化高速发展阶段，能耗物耗过高，资源浪费严重，前端减量化的潜力很大，因此要特别重视减量化，即资源的高效利用和节约使用。

《循环经济促进法》重点规定了六项重要的法律制度，具体包括循环经济规划制度、抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度、循环经济评价和考核制度、以生产者为主的责任延伸制度、对高耗能、高耗水企业的重点管理制度以及强化激励措施。

“这里面的一些制度，比如总量调控制度明确要求各地和企业按照国家的要求，根据本地的资源和环境承载能力安排产业结构和经济规模，积极主动地采取节能、节地、节水、减排等循环经济措施。这是因为当前一些地方的经济增长建立在过度消耗资源和污染环境的基础上，对这种不可持续的发展方式必须要有必要的总量控制措施。”冯之浚说。

对于建立生产者责任延伸制度，冯之浚认为，在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。“这种生产者责任延伸制度在一些国家立法中得到了确立，并经实践证明具有积极意义。”

《循环经济促进法》专设了第五章，对激励措施作了比较具体的规定，主要包括：设立循环经济发展专项资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持等。

多了“促进”二字

从《循环经济法》到《循环经济促进法》，多了“促进”两个字，有关专家表示，这是因为我国循环经济发展正处于起步阶段，考虑到循环经济成熟程度和当前的实际情况，该法目前的主要作用还是引导、促进，体现出循环经济立法的阶段性特征。

“西方国家中，日本和德国在循环经济法律体系建设方面已经很完备，并取得了很大的成就，《循环经济促进法》在立法过程中借鉴了这两个国家的经验，但我们也有与日本、德国立法不同的地方”，中国法学会环境资源法研究会常务理事、副秘书长常纪文表示，一是和日本、德国侧重于资源不同，我国的《循环经济促进法》资源和环境保护并重；二是制度齐全，体系完备，兼采了日本、德国的大多数成熟法律制度；三是体现我国在环境和资源方面的基本国情，考虑了中国的环境资源行政管理体制和环境资源管理的实际模式。

有关专家表示，《循环经济促进法》一个重要特点就是把点、线和面三个层次的责任有效地统一起来了，并突出了政府的责任。除了在第8条原则性地宣告政府的责任外，还在第二章“基本管理制度”中规定了政府的规划责任、产业结构调整责任等。值得指出的是，该法在第14条明确了上级政府对下级政府的循环经济评价和考核制度，给各级地方人民政府施加了严格执法的压力。

《循环经济促进法》作为一部引导性的法律，其所提出的“减量化”、“再利用和资源化”几乎涵盖了循环经济发展的主要环节和主要方面。尤其值得关注的是，法律对当前几类泛滥的资源浪费现象提出了明令禁止，这反映了当前现实生活中的痼疾急需有法律来进行约束。

循环经济发展并不悲观

由于相关配套法律法规跟不上，许多法律在施行后效果并不理想。为了避免这样的命运，据了解，目前国务院及有关部门正在组织制定或修订《循环经济促进法》有关配套法规和标准，如废弃电器电子产品回收处理管理条例、循环经济评价指标体系及其考核规定、包装物回收利用管理办法、关于促进资源节约和环境保护价格机制的意见等领域的有关标准。这些配套法规、标准的制定和实施，将大大增强《循环经济促进法》的可操作性。

有关专家表示，在全球环境资源形势异常严峻的今天《循环经济促进法》的出台，其价值在于它不是一部头痛医头、脚痛医脚的具体法，而是一部促进经济结构调整和经济增长模式转变的基干法，意义非常重大，反映了我国政府的决心和信心。

《循环经济促进法》的实施，必然使企业的电力成本、资源成本、环境成本、运输成本、土地成本等呈现增长的态势，对一些坚持传统发展模式的企业将产生严重的挑战。各行各业，目前和今后一段时间，应当抓紧进行技术改造、工艺提升和设备更新，发展节约、集约、循环、清洁型经济。当然，首先得转变观念。如不转变观念，而是一味地被动应付法律的新要求，将很快被法律的强制性规定所淘汰。