发达国家重大动物疫病防控

浦　华　王济民

重大动物疫病具有致病性强、治愈性难、流行性大、易感性烈、人畜共患性强等特点，如不能及时控制往往会呈大流行趋势，不但给畜牧业造成严重损害，给消费者的健康带来严重损害，还可能引发大规模的公共卫生危机，造成社会动荡。鉴于重大动物疫病的危害性，世界各国都以法律的形式制订了控制和扑灭动物疫病的措施，并对受重大动物疫病损失的畜牧业生产经营者实行补偿，以鼓励业主在防疫期间积极配合落实防控措施，同时扶持疫后畜牧产业的复兴和增长。

一、财政补偿

发达国家或地区在发生重大动物疫病时，为避免疫情的扩散，一般都要采取扑杀疫区范围内(一般为疫点周围3km半径所覆盖的区域)的所有动物，并实施消毒、掩埋或焚毁等处理措施。对于扑杀的动物按照当时的市场价格给予补偿，各国补偿的标准和补贴对象略有不同。

欧盟支付损失的60%-70%，剩下者由成员国政府支付

欧盟国家实施共同农业政策，农业补贴由欧盟和各国政府共同承担。一般做法是：先由本国政府按规定对农民进行补偿支付，然后再凭借各种凭证接受欧盟的转移支付。一般情况下，欧盟支付对农民补贴的60％-70％，成员国则支付剩下的30％以及防疫费用。

1997年荷兰政府在CSF(经典猪瘟)发生时，依照欧盟法令规定，发现有临床症状及血清检验呈阳性反应的猪全部扑杀，并在感染猪场3km半径内设置保护区，禁止所有动物移动，10km半径划为监测区，立牌公告禁止其它猪进出。补偿金是由政府及养猪产业协会各负担50％成立的“养猪基金”发放，发病猪依照市价50％补偿，疑似病猪依照市价100％补偿，所有场内器具依照成本100％补偿。

美国：加入协会者给予100%补偿，未入会者则补偿75%

美国商业用家禽的疫病防控由NPIP(国家养禽业促进计划)监督，该项目包括监测禽类生产设施，以及用检测所有疑似病禽的检测方法来随机检查禽群，由美国农业部APHIS(动植物卫生检验局)和州级兽医管理机构按照有关章程执行有关管理程序和决策及接受监督。作为该项目的一部分，APHIS与各州合作，旨在制定各州的家禽疫病防控计划。美国在《联邦法典》中，介绍了该国的动物疫病扑杀补偿政策，即对加入NHP的饲养户的损失经确定后100％赔偿，而对未加入NHP的饲养户赔偿其确认损失的75％。

各国在发生重大动物疫病时，一般来说，都分三个步骤对不同的情况进行赔偿、补贴或者援助。首先是对病畜的补偿以及支付因采取强制防疫和处理措施所发生的费用；其次是补偿为防止疫情扩散而对易感牲畜进行扑杀的费用；最后是实施稳定饲养场户生活和恢复其生产而进行的补贴或援助。这些援助措施虽然是分项实施的，通常包括在一个综合性的援助方案中，这样才能够统筹考虑各方面的需要，控制总体预算，提高资金使用效果和计划实施效果。

二、补偿模式

各国在重大动物疫病补偿模式上，主要采取以欧盟为代表的“防控基金+市场支持”模式和以美国、日本为代表的“防控基金+农业保险+市场支持”模式。

欧盟的“防控基金+市场支持”模式

在欧盟，如果动物疫病暴发，畜禽养殖户将依据动物防疫法得到补偿。补偿范围包括被正式命令销毁的动物、销毁命令下达后死亡的动物，以及死后被认定为属于须申报疾病的动物。补偿既不考虑税收，也对间接经济损失没有补偿，如受疫区限制和相应的销售禁令影响而造成的损失。此外，如果畜禽养殖户未能遵守法定的疫情预防和控制的有关规定，他们将无权获得补偿，或根据过失轻重相应减少补偿金的数额。如在1997年荷兰暴发CSF期间，如果生猪饲养户偷打疫苗，一旦查出血清抗体呈现阳性反应，必须全部扑杀但不发放补偿金。

欧盟规定，补偿认定主要由官方兽医机构执行，官方兽医在接到动物养殖者的请求后，一定要在动物销毁前后迅速估算出动物的价值，计算出补偿数额。补偿资金主要包括两部分：一是政府财政支出，另一部分是由养殖户所交纳的动物疫病基金。两部分的补偿比例在不同国家有所不同，在德国政府财政资金占50％，动物疫病基金占50％。在丹麦则是政府负担80％，应急基金负担20％。

美国、日本的“防控基金+农业保险+市场支持”模式

这一方法是在欧盟政策的基础上，引入了政策性农业保险业务，共同承担重大动物疫病损失补偿。

美国实行私营、政府和民间相互联系的双轨制农业保险保障体系模式，由联邦农业保险公司、私营保险公司和农业保险共同参与开办，实行强制与自愿保险相结合，政府对农业保险通过保费补贴、业务费用补偿、再保险和免税形式给予扶持。其中保费补贴比例因险种不同而有所差异，一般为所交保险费的50％-80％。巨灾风险属强制保险，政府补贴全部保费，其他保险属自愿保险，政府补贴率在40％左右，向商业保险公司提供业务费用补贴，比例为业务费用(包括定损费)的20％-25％。参与农险计划的私营保险公司除缴纳1％-4％的营业税外，一律免交其他税赋。

日本实行民间非盈利团体经营而政府补贴和再保险扶持的模式。根据《农业灾害补偿法》，日本的农业保险组织形式采用三级制村民共济制度，即由市町村的农业共济组合直接承办各种农业保险业务、由都道府县的共济联合会承担农业共济组合保险业务、由全国农业保险协会承担各共济联合会的再保险。根据日本的立法规定，一旦某地区建立了互济组织，大畜禽(牛、马等)养殖农户即被强制参加农业保险，小家畜和家禽养殖农户自愿投保。按政府指令养殖的农户，不用投保就自动参加了保险。农户参加保险，仅承担很小部分保费，大部分由政府承担。各级互济组织一般承担保险责任的10％-20％，政府承担50％-70％。若遇特大灾害，政府承担80％-100％的保险赔款，日本政府用于农业保险的财政支出逐年增加，在农林渔业省总支出中占7％-17％。

三、援助政策

畜牧业发达的国家政府意识到，动物疫情发生后，更为严重的后果是由于消费者失去信心后引起的市场需求萎缩，因此在发生大范围的严重疫情的情况下，为了恢复市场信心而采取的各种补救措施更为重要。

发达国家维护市场稳定包括两个方面：一方面是维持一定的市场需求和市场价格，另一方面是维持生产秩序，确保一定的生产能力。从需求和价格方面来说，政府应该加大宣传力度，告诉居民以正确的态度对待疫病，并且通过强化检疫手段确保安全。从市场供给方面看，政府要出资以干预价格收购和储备畜禽产品，降低供给水平，避免市场价格过低。从生产方面来说，首先为了恢复消费者的信心，有必要忍痛扑杀任何可能感染疫病的畜群；其次为了适应需求下降的情况，扑杀健康畜禽以维持供求平衡；疫情过后，为了恢复生产，提供贴息贷款、税费减免等援助措施；最后给予受灾地区的生产者直接收入支持以确保其正常生活。

干预收购。干预收购手段主要在欧盟内部使用较多。这是因为共同农业政策规定有干预价格机制，当市场价格低于欧盟规定的干预价格的一定比例时，欧盟有义务以该价格比例收购全部农产品。如欧盟《2000年议程》规定，如果欧盟牛肉平均价格降低到干预价格的84％以下，或者成员国的平均市场价格降低到干预价格的80％以下，就要实行强制性干预。

出口补贴。动物疫情发生后，发达国家和地区政府多采用向养殖户提供出口补贴的方式，以确保畜产品的正常出口。出口补贴额为目标价格与出口价格的差额。目标价格可以是国内的市场价格，也可以是政府为达到某种目标而制定的价格。如果出口中断，则制定计划，收购原定出口的产品。

欧盟是出口补贴的大户，根据欧盟共同农业政策的规定，成员向第三国出口奶制品(占出口产品构成的23％)和肉类(主要为牛肉，占出口产品构成的19％)等过剩农产品时，可向共同农业基金申请出口补贴，以消除由于欧盟农产品成本高于国际市场价格水平而对出口者产生的不利因素。补贴根据欧盟农产品的市场价格与国际市场的差价，以及生产与库存情况而定，随行就市，逐笔申请。

生活以及恢复生产援助。动物疫病发生后，受到影响的农场生产停滞，需要很长时间才能恢复，造成了农场工人的收入大大降低，有时会非常严重，急需政府提供一定的安定援助和补贴。为了灾后恢复生产，发达国家或地区一般采取两方面的措施。一是在国家层面上建立更加完善的传染病防疫系统。2001年，英国发生BSE危机过后，欧盟先后出台了20多项法案，加强对传染病预防和控制的预警，建立了公共健康检查与监督网络、快速预警系统、信息体系、环境监视与研究以及联合研究网络为一体的传染病疾病报告系统，控制疾病蔓延，减少对经济的影响。法国政府2001年的牛肉援助计划，包括6850万欧元用于延长偿还债务，2740万欧元用于新增投资，1370万欧元用于支持小牛肉生产，以及5840万欧元用于支持区域性牧场经营。在其2002年新的全国性援助计划中，包括3811万欧元用于5年内支付肉牛畜群的培育。二是对生产者给予补贴，帮助其恢复生产。

四、对我国的启示

重大动物疫病暴发后，政府除了要支付各种防疫费用(包括检测、宰杀、焚毁、填埋等)，还应该对生产者的损失给予补偿，并要对受灾地区生产者进行生活和恢复生产上的援助。在欧盟、美国、澳大利亚等发达国家，普遍实行官方兽医管理制度。官方兽医由国家兽医行政管理部门垂直领导并提供经费支持和保障，可有效地排除地方或企业不正当的干扰，从而大大避免了地方当局或生产企业受利益驱动而设置的障碍或地方保护，增加了兽医执法的公正性和有效性。畜牧业发达的国家十分重视疫情应急处理过程中疫病监测、诊断、控制和扑灭、技术培训等工作的经费保证，对动物疫情应急基础设施建设、强制防疫物资储备也有足够的经费投入。