从“有”到“有用”

林　静　杨　璇

自2004年以来，国务院办公厅每年都将应急预案体系建设作为一项重点工作来抓，各级人民政府及其有关部门也全部制定了相关的应急预案。截止到目前，我国已基本形成一套完善的应急救援体系。特别是在中小企业应急预案编制方面，国家安全生产应急救援指挥中心(以下简称“应急指挥中心”)从2006年起，开始推广各类企业应急预案范本，编制印发了《小型企业应急预案范本》，推广了14个行业领域应急预案的编制范本，解决了中小企业要“有预案”的问题。2009年，应急指挥中心将在预案编制方面开展哪些工作？记者通过采访应急指挥中心信息管理部主任吕海燕了解到，应急指挥中心将在更多的行业和领域中开展应急预案编制的试点工作，将中小企业应急管理预案从“有”向“有用”推进一大步。

从中央企业起步

我国企业应急预案的编制是从中央企业起步的。2006年，应急指挥中心对近150家中央企业进行了摸底调查，发现仍有很多企业都没有建立应急预案。这些中央企业性质不同，对应急工作的重视程度也不同。例如有些单位为科研机构，生产安全隐患问题不严重，于是管理者及工作人员对应急管理工作不十分重视，但是单位内却存在消防等方面的安全隐患。针对这一情况，2006年9月底，国务院应急办、国资委及应急指挥中心在南京召开了“中央企业应急预案编制管理工作会”，对所有中央企业进行了培训，并且针对预案编制工作编写下发了《预案编制导则》。通过召开会议、下发文件等一系列措施，截至2007年底，所有中央企业(147家)都编制了应急预案，并且进行了备案管理。

2007年，应急指挥中心、国务院应急办、国资委又联合举办了一期“中央企业负责人应急管理培训班”。培训班举办之前，应急指挥中心对这些中央企业进行了应急预案评审，评审结果合格率不到40%；而培训后中央企业对应急预案的编制原则、内容、组织机构的设置等认识有了很大提高，重新制定编制的预案合格率达到了100%。在这些企业中，中海油、国航、南航等大企业预案制定力度、资金投入力度都比较大，基本解决了“预案有用”的问题。近日，应急指挥中心拟出台《安全生产应急预案管理办法》，对中央企业应急预案的编制再次进行评审。

与中央企业不同，我国中小企业量大面广，为推动和规范中小企业应急预案编制工作，各级安全生产监管部门已经做了大量的工作。但由于目前全国安全生产应急管理机构不健全，尤其是大部分市、县没有建立应急管理机构，安全生产应急管理工作往往流于形式。通过对中央企业的应急预案管理实践，应急指挥中心决定在全国范围内开展中小企业应急管理预案编制工作。

目的在于指导

预案编写工作实际是一元化管理、过程管理，而不是简单地制定一个文件，目的是要让大家都掌握、了解如何应对突发事件。

在国务院各部门和各级人民政府的共同努力下，目前大多数生产经营单位都结合企业应急管理工作实际，制定了相关的应急预案。但由于我国安全生产应急管理工作起步较晚，部分企业对应急预案编制工作不重视，企业缺乏应急管理专家，生产经营单位应急预案普遍存在要素不全、针对性不强、操作性差、相互不衔接等问题，而中小企业的这些问题更加突出。

2007年，应急指挥中心根据《突发事件应对法》《国务院关于加强基层应急管理工作的意见》等法律法规，在北京市选取了有代表性的一些中小企业，如加油站、网吧、液化气站等，通过与企业负责人进行会面交流，听取他们在应急预案方面的建议。然后，根据建议组织专家编写预案，编写完成后让这些中小企业试用，再做进一步修改，最后形成了《小型企业应急预案编制范本》。范本包括《精细化工公司生产安全事故应急预案》《液化气站生产安全事故应急预案》《建筑工程项目部施工现场安全事故应急预案》《铁矿公司尾矿库防汛应急预案》《网吧火灾应急预案》《商场消防安全事故应急预案》等14个预案，每个预案均以北京市的一家企业为例，通过企业存在的危险隐患分析，明确各成员职责，提出事故预防措施及应急处置方案，旨在为小型企业应急管理人员编制和修订应急预案提供参照范本。

据不完全统计，截至2008年底，全国32个省级统计单位上报生产经营单位481万1138家，其中己编制预案的生产经营单位有436万5177家，共编制预案533万2045个。高危行业(煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等)的应急预案覆盖率己达到100%。

深入开展试点工作

由于各省市安全生产应急管理机构建立和重视程度不同，中小企业应急预案编制管理差别很大。为了规范应急预案管理，尤其是指导中小企业提高应急预案编制质量，做到应急预案有用、管用，应急指挥中心在总结完善2008年应急预案试点工作的基础上，2009年将扩大应急预案规范化管理试点工作范围，指导北京、天津、上海、重庆、湖北、黑龙江和广东4市3省全面开展应急预案规范化管理工作试点。此外，还要求每个省抓一个市，在本省内搞应急预案试点工作。通过备案、建立数据库等方式，争取2009年在全国范围内全部实现应急预案规范化管理。

应急预案管理试点工作推动了试点地区应急预案编制工作的深入开展，例如：2008年，北京市朝阳区结合“平安奥运”活动，组织专家对区内10万多家生产经营单位的应急预案编制工作进行了普查，调查项目达20多项。通过调查摸底和专家培训，实现了3个100%，即：100%生产经营单位编制有预案，100%重点工作岗位有应急预案，100%人员掌握应急预案。提高了奥运应急保障能力，实现了“平安奥运”的工作目标。重庆市荼江县通过应急预案备案管理和全方位安全生产应急管理培训，实现了所有生产经营单位都编制了应急预案，推动了全县安全生产形势稳定好转，为全县社会经济发展营造了良好的环境。

问题亟待解决

应急指挥中心出台的应急预案范本基本解决了“有预案”的问题，但是目前面临的问题是如何将其变为有实际作用的预案，即做到预案“有用”。在预案范本推行的过程中，还面临一些亟待解决的问题。其中最大的问题，就是从安监部门到地方企业，缺乏预案编制的专业指导。

首先，很多中小企业都对应急预案体系存在着模糊的概念，不懂得如何针对生产作业场所和重点危险源编写预案。多数企业对什么是应急预案体系，小企业到底编几个预案才好，有没有重点责任岗位等问题认识不清，出台的预案往往是厚厚的一本书，平时就在档案室束之高阁，检查时拿出来应对一下完事，真的遇到意外发生，难以有效发挥作用。应急指挥中心编制的《小型企业应急预案范本》对于企业编制预案具有很好的指导作用，目前很多企业都能照此制定本企业的应急预案，大有收益。今年如何指导企业进一步提高预案质量，深化预案管理，应急指挥中心将进行深入研讨。

在审查预案时，安监系统遇到的难题是对预案是否合理知之不多，不能进行有效审查和指导。为了解决安监部门审查预案的问题，应急指挥中心组织专家，编写了一份《预案评审指南》，以指导各安监部门有效地进行预案审查。

应急预案编制工作是一项投入少、见效快的工程。编制预案不需要大量资金投入，只要将单位平时是如何应对突发事件，如何明确各成员的责任，在意外发生时各部门岗位人员应该采取的行动和步骤规范下来，就能形成一份简洁、有效的预案，这也是企业编制预案最终要达到的目的。

下一步工作安排

2008年生产经营单位应急预案管理工作重点是解决“有预案”的问题，2009年工作重点在于如何提高应急预案编制质量，解决生产经营单位应急预案有用、管用的问题。

2009年，应急指挥中心计划对《小型企业应急预案范本》中的14个预案进行修订、完善，此外还要结合一些行业，例如煤矿、非煤矿山等行业，增加新的预案范本。今年的应急预案编制工作将加大交流、培训的力度，指导、规范中小企业应急预案体系建设。

此外，应急指挥中心还准备拍摄相关教学视频，分行业介绍不同类型企业应急预案编制技术，普及企业应急预案编制基本知识，提高企业应急预案编制质量，推动企业应急预案体系建设。视频可通过网站免费下载，从而成为各级应急管理部门及企业编制预案的好教材。应急指挥中心2008年已完成了“如何编写预案”的视频，今年还准备录制“应急管理和日常管理如何结合”等视频教材。

编辑林 静