试论行政学发展中“政治”与“行政”关系的演化

文希朵

[摘 要]“政治”与“行政”的关系问题,在行政学研究的领域是一个基础性的课题。本文从二者的关系出发,在分析“政治”与“行政”关系的演化时,将行政学的发展分为三个时期:政治行政二分的提出时期,对政治行政二分的反思时期,以及政治行政的整合时期。并基于三个时期的划分方式的提出了一些新的看法。

[关键词]政治行政二分;提出时期;反思时期;整合时期;关系演化

行政学作为一门独立的学科创立于19世纪末20世纪初,对政治与行政的关系的界定促进了行政学的产生(行政学一词是由德国学者斯坦因于1865年——1868年发表七卷本的《行政学》著作首次提出的),美国行政学家盖·彼得斯曾将政治与行政二分关系誉为行政学现代化的中心问题。

一、政治行政二分的提出时期

一般认为,政治行政二分理论的创始人是美国第28任总统伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson,1856-1924),他于1887年美国《政治科学季刊》发表了行政学开山之作《行政学研究》,指出:“政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。”威尔逊作为行政学的鼻祖,他的学术贡献在于把行政学从政治学中分离出来,使行政学成为一门独立的学科。

如果说威尔逊对政治行政二分做了准确的阐述,那么古德诺对这种关系做了明确的定位。弗兰克·古德诺(Goodnon Frank J,1859-1939)于1900 年出版了行政学的经典性著作——《政治与行政》。书中开门见山地提道:“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能……这两种功能分别就是:政治与行政。”古德诺的研究奠定了他在行政学上的不朽地位,极大地推动了行政学向前发展的历程。

以威尔逊和古德诺为代表的学者认为,行政学无法继续沿袭传统的政治学研究的方向,而应该从政治与行政分离开始,开辟行政学独立发展的道路。行政是一门技术性的研究,必须褪去政治色彩。

二、政治行政二分的反思时期

任何一种理论尤其是社会科学理论被所处的时代背景打上深深的烙印,所以都无可避免地受到各方面的抨击,政治行政二分理论也不例外。这些批判对前人的理论做出了修正,极大地丰富和发展了行政学学科。“一个学科的生命力,正来源于学科的自我反思。”

(一)公共政策理论对政治行政二分法的批判

政治行政二分理论首先面临的是来自公共政策领域的批评。在公共政策学的视野里,行政本身就是政治的一个重要组成部分,尽管从理论上讲,政治与行政分属两种不同的职能,然而这样的分类经不起实践的推敲。政府最主要的功能是制定公共政策,完成对国家意志的表达,与此同时,也肩负着公共政策的执行和评估,这就是政治与行政活动的过程。

(二)新公共行政学对政治行政二分法的否定

学术界一般认为1971年“明诺布鲁克宣言”是新公共行政学派诞生的标志,这一宣言否定了政治行政二分原则,认为政治与行政分开是不可能的,行政系统无法简单地游离于政治之外。著名的新公共行政学代表人物弗里德里克森指出:“政策——行政二分法缺乏一种经验证明,因为很明显,行政管理者不仅要执行政策,而且还要制定政策。”他认为支持政治行政二分的“价值中立原则”是不可能的,它远远不能解决实际的社会问题,无法面对社会危机处理。所以说,政治行政二分法是一种理论虚构,具有较大的局限性。

(三)新公共管理学对政治行政二分法的挑战

新公共行政学的否定之声还未过去,紧接着的就是来自新公共管理学的挑战。新公共管理学派提出了与政治行政二分法针锋相对的观点:“行政具有很强的政治色彩,公务员与政务员之间的影响是不可避免的。”由此可见,新公共管理学认为政治与行政具有天然的不可回避的联系,倘若将政治与行政机械地分开,行政管理就简单地变成一种事务性管理而缺乏实际意义。新公共管理学派提出了一种新的研究模式,拓展了政府管理研究的新领域。

政治行政二分法自产生之日起就备受争议,也许是因为其理论的提出是基于一种不完全归纳法,而并不是一种普适性的原则。因而在实际的政治实践中具有比较差的可操作性, 从而招致了为数众多的攻讦。

三、政治行政的整合时期

传统的公共行政学沿袭威尔逊和古德诺开辟的政治行政二分原则,该分化在长期受到各学派的批判和发展以后,逐步走向整合。

“20世纪40年代总称为政治行政融合论的学说开始在学界占主导地位。”西尾胜认为,政治行政融合论登场具有三个意义:首先,提醒大家重新重视政治与行政的交叉领域。其次,融合论促使人们反省对价值中立原则的一味追求。在行政过程中只重视所谓的效率而忽视价值存在是有失偏颇的。再次,政治行政融合论的登场重新燃起了对政治与行政规范化的讨论,即所谓的政治与行政关系的第三规范——有指导(政治)与辅助(行政)关系的“相互合作规范”。

随着社会的发展,与其说政治与行政是分离的,不如说二者是整合的,循环的,或者说是连续的。在现代社会,或许能够突破传统“政治行政二分”的范式,通过政治与行政的有效整合,来实现真正民主高效的管理。在探究当代政府的管理创新的过程中,我们可以将管理看做一个全面的过程,它要求政府工作立足长远考虑,综合政策的制定和执行,强调管理过程和结果的统一。这种整合过程,将克服传统公共行政被动消极的执行命令的弊端,更多地关注行政的政治性,肯定行政在战略制定上的重要性,同时也提高了政治的适应性。

诚然,对政治行政整合理论的推崇,并不意味着全面否定二者之间客观存在的差异性,并不意味着否定二者之间在某种程度上需要维持一定的相互不介入关系。政治与行政的整合也并不阻碍行政学的发展,而是在某种程度上的完善与发展。在我看来,政府探索的空间是广阔的,政治行政整合体现了一种趋势,其潜力尚待开发。

四、思考与启示

“政治”与“行政”二分理论自诞生起的100多年的历史里,吸引了众多睿智的学者,丰富了二者关系演化的内容。时至今日,我们纵观其历史,可以从中得到一些启示。政治行政二分理论提供的不仅是一种理论范式,而且引导人们更多地重视行政的技术性,不断提高政府执政能力。既然行政脱离政治成为一种技术性的工具,那么如何提高这种技术便成为另一个重要的课题。基于对行政的重视,马克思·韦伯提出了著名的官僚制度理论,对行政提出了更多技术上的建议,以促进行政效率的提高。马克斯·韦伯通过他的官僚制理论的构建,解决了威尔逊和古德诺的思想付诸实施的一切技术性问题。事实上,许多行政学理论从一定程度上而言,都是在政治与行政二分的前提下进行理论体系建构和实践方案设计的。

对于这一理论的争议在过去很长一段时间内不曾停止,促进了政治与行政关系的不断演化。 正确理解政治与行政关系演化的历史,不仅有利于促进行政学的发展,而且有利于政府在执政过程中正确处理政治与行政的关系。

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(编辑/穆杨)