对完善我国高校教师申诉机制的若干思考

蔡振京

[摘要]随着我国高等教育事业的不断发展，高校教师的法律地位及其合法权益也越来越受到社会各界的广泛关注。作为高校教师权益保护伞的教师申诉机制虽然在我国取得了长足的进步，但是由于经验的欠缺及高校体制中的沉疴，使我国高校教师申诉机制的发展不可避免地出现许多漏洞。本文在分析我国高校教师申诉机制不足之处的基础上，介绍了美国高校教师申诉机制的成功经验，以期对完善我国高校教师申诉机制有所裨益。

[关键词]高校教师申诉机制美国高校教师

[中图分类号]G645

[文献标识码]A

[文章编号]1005-5843(2009)03-0140-03

改革开放以来，随着社会民主法制意识的增强，教师的维权意识大为提高。我国的高校教师申诉机制在此社会大背景下应运而生。目前，在政府和高校教师群体的共同努力下，我国高校教师申诉机制虽然取得了长足的进步，但与西方发达国家相比，仍然存在一定的差距。笔者在分析我国高校教师申诉机制不足的基础上，尝试借鉴美国高校教师申诉机制的先进经验，提出相应的对策。

一、我国高校教师申诉机制的现状

我国高校教师申诉机制是一项法定的申诉机制。其发展实质上为我国在教师申诉机制立法方面的发展。

我国1982年宪法规定了中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。这为我国高校教师申诉机制在法律层面奠定了扎实的基础。在此基础上，我国相继出台了《中华人民共和国教师法》、《关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》两部法规，其中都对高校教师申诉机制作了具体的规范。除此之外，我国各地政府针对教师申诉制度还出台了一些规章制度，如《北京市教师申诉办法(自1996年4月1日起施行)》、《关于办理教师申诉工作若干规定》、《苏州市教师申诉办法(自2004年1月15日起施行)》等。正是通过上述法律法规及政府规章的制定与颁布，我国的高校教师申诉机制才得以不断完善和发展。尽管我国高校教师申诉制度取得了长足的发展，但由于历时较短。经验欠缺，在实际运行过程中仍然存在不少问题。

1．专职机构的欠缺

根据《教师法》第39条的相关规定：“教师对学校或其他教育机构侵犯其合法权益或作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉。”同时，根据《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》的有关规定：“行政申诉制度是政府、教育行政部门依法处理教师、学生请求的制度。各级教育主管部门可以依托信访机构，在有关业务职能机构的配合下，采取一定的组织形式，办理行政申诉案件。各级政府也应根据实际情况加强相应机构的建设和人员配备。”由此可见，我国的相关法律法规并没有对教育申诉的专职机构做出准确的规定，这样就产生了受理申诉机构的设置随意性大、各部门相互推诿责任的局面，最终导致教师“有冤无处申”，其合法权益得不到及时维护的严重后果。

2．受案范围的模糊

对于教师申诉制度的受案范围，我国法律规定得很模糊。根据《教师法》第39条的规定，教师对于学校或其他教育机构侵犯其合法权益或作出的处理不服的，可以向有关部门提出申诉。此处合法权益的具体范围，我国法律并未给予明确的说明，是否高校教师可以针对其所有合法权益都可以提出申诉呢?如果答案是肯定的话，那么就意味着侵犯教师一般公民权益的，比如侵犯其名誉权、知识产权的行为都可以通过教师申诉制度来解决，这样就导致了教师申诉制度受案范围与行政复议、行政诉讼制度、民事诉讼制度受案范围的混淆。因此，我国法律有必要对教师申诉制度的受案范围作出更明确的规定。

3．听证制度的缺乏

我国法律在《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》这一文件中虽然对教师申诉案件的管辖、受理条件等程序性问题作了简要的规定，但是依然存在着很大的漏洞，比如听证制度的缺乏。我国教师申诉受理部门作出处理决定时往往缺乏说明理由的程序。这既难以让申诉人理解和信服申诉处理的决定，也难以保证申诉处理决定的合法性和公正性。这就造成了教师申诉处理决定缺乏公信力，申诉当事人在申诉部门作出处理后继续寻求其他救济的局面。

4．回避制度的缺失

除了缺乏听证程序这一不足之处外，我国的高校教师申诉机制还存在着缺少回避制度这一弊端。根据我国《教师法》第39条的规定，我国的教育行政部门是受理教师申诉案件的主管部门。而这些行政部门往往参与教师申诉案件的行政决定的发布。在这种情况下，教育行政部门在进行仲裁时，既是“运动员”又是“裁判员”，所以仲裁的公正与公平性很难得到保证。正是由于回避制度的缺失，高校教师申诉机制的公正性往往会受到申诉当事人的质疑。

5．救济手段的缺乏

就救济手段而言，我国的法律也未作明确规定。我国法律仅仅在国家教委1995年出台的《关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》中规定，申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核。这是对教师不服行政申诉处理决定给予申诉复核救济的唯一依据。此外，针对申请复核的程序和复核的效力我国的法律都未作出具体的规定。因此教师申诉复核在实践中缺乏可操作性，难以取得积极的救济效果。可以说，救济手段的缺乏在一定程度上影响了我国高校教师申诉机制的权威性。

二、美国高校教师申诉机制的概况

与我国所属的大陆法律体系相对应，美国是海洋法律体系代表性国家之一，具有悠久的法律传统和深厚的法律文化底蕴。其公民具有极强的法律意识和极高的法律素养。无论在传统法律领域还是在现代新兴法律领域，该国的法律体系都保持着世界领先的地位。高校教师申诉领域也不例外，经过不断地发展创新，该国已形成了比较完备的教师申诉机制。

美国联邦根据宪法修正案第10条的规定：“凡是未经宪法规定授予联邦政府行使或禁止州政府行使的各种权利，一律保留给州或人民行使。”据此，教育权在美国被归入各州的自治权力范围内。由于各州的实际情况并不一致，因此各州关于教师申诉机制的立法也不尽相同。特别在某些议题上，各州的规定相去甚远，例如，针对教师可否因学生人数减少而被裁员的纠纷，在纽约州、华盛顿特区可以申请仲裁，而在伊利诺伊州、新泽西州则不能申请仲裁。

二战以后，基于一个特定历史阶段的需要，美国联邦政府关于教师申诉制度也作了一些统一的规定，比如集体协商制度就是其代表。何谓集体协商制度?具体而言，它是指校方与教师代表(一般由教师工会出面)在相互信任的前提下，就工作环境、福利待遇、工作条件等方面进行协商，所达成的协议即成为日后签订合同的依据。虽然联邦法律即1935年《国家劳工关系法》规定了该制度的具体形式，但是其并未就该制度的内容作出明确规定，其性

质和内容取决于各州的具体规定。据统计，集体协商制度在美国有三种形式：加利福尼亚州的强制协商制度，地方教委会必须与教师代表就特定议题进行协商；伊利诺伊州的禁止协商制度，地方政府(州政府)全面禁止双方协商，或者限制一些议题的协商；路易斯安纳州的自由协商制度，针对某些议题，地方教委在没有义务的情况下，可以自愿与教师代表进行协商。

总体而育，美国教师的申诉途径有两条：或者通过集体协商程序进行仲裁，或者通过司法程序即通过提起诉讼方式来解决争端。

三、美国高校教师申诉机制的启示

它山之石，可以攻玉。针对我国高校教师申诉机制中的现存问题，美国的成功实践为我们提供了宝贵经验。

1、明确受理机构

如前所述，教育权在美国属于各州的权利范围，而各州的州情各不相同，因而在美国形成了不同的教育体制。尽管如此，在高校教师申诉机制领域，各州均形成了州教育委员会、学校工会处理教师申诉案件的双层体系。教师因减薪、解聘等问题引发的纠纷，一般先由教师工会出面处理，如果处理失败，那么可以由教育委员会出面处理。按照约定俗成的习惯，州教育委员会通常会制定一些原则性的条款，而具体和细化的操作程序则由各学区教育委员会制定并实施。该体制权责清晰，既便于申诉当事人及时向有关受理部门提出申诉，也便于相关部门提高处理纠纷的工作效率。

2、细化受案范围

针对教师申诉机制的受案范围，美国的法律也规定得较为具体。美国的一些州教育法规规定教师对于校方在教师的任期、退休、降低工资、压缩科研经费、减员解雇教师等问题上所作出的处理不服的，均可以向学校教师工会提出申诉，由教师工会出面，会同有关部门进行集体协商来解决。此外，教师认为其在职务聘任、工作环境、培训进修、福利待遇等与教育科研相关的权益受到学校侵犯时。既可以向教师工会也可以向州教育委员会提出申诉。这样既最大限度地保护了高校教师的权益，同时也明确了教师申诉机制的受案范围，避免了申诉成本上的无畏消耗和浪费。

3、确立听证制度

与我国不同，美国在其高校教师申诉机制中确立了听证制度。如前所述，美国属于海洋法系国家，其高校教师不同于德国、日本高校教师所具有的公务员身份，也不同于我国高校教师所具有的类似于公务员的身份。美国教师与高校是一种雇佣关系，必须签订工作合同。因此美国教师的工作缺乏相对的稳定性。由于各种原因，美国高校对教师作出的不合理的决定很多，其中最严重的即为解雇的决定。而解雇涉及到教师的饭碗问题，因此高校和教师都对之非常慎重。对教师作出解雇或不被续聘的决定之前，允许教师进行申诉，并由高校或者教育委员会根据联邦宪法第14条的规定提供正当的程序，听证程序便是具有代表性的正当程序之一。

在听证程序的过程中，教师有权进行申辩和陈述。在美国，因为各州的教育体系不同，所以对于听证制度的规定并不一致。有些州认为解聘教师必须举行听证会，有些州则由地方教育委员会决定是否举行听证会。此外，在听证会的形式方面各州规定也不尽一致，有的州规定听证会公开，有的州则规定听证会不必一定公开。就听证本身而言，也可分为事前听证和事后听证。事前听证即为决定解聘前的听证，旨在给予双方当事人一次机会，重新审视解聘行为的合理与合法性。而事后听证，则为解聘后的听证。在事后听证中，教育委员会所扮演的是仲裁者的角色，在听取高校与教师双方意见后，对解聘行为作出是否支持的决定。无论采取何种形式，听证制度对于教师维护其个人权益而言都是有利的，其可以借助听证程序为自己进行申辩，力争避免对自己不利的裁定。与之相对，听证制度也极大地维护了教师申诉受理机构的权威性与公正性，因为通过听证程序申诉双方当事人都直接参与申诉裁决全过程，经过该程序所得出裁决的公信力毋庸置疑。

4、完善回避制度

为了保证教师申诉受理机关所作裁决的公正性，美国的法律在回避制度上进行了不断的创新。其中授予申诉当事人“匿名强制挑战”的权利便是其各种创新的代表。该权利是指，当处理不公正待遇时，申诉中的任何一方都被允许有一次机会匿名强制要求申诉受理机关所成立的纠纷处理小组当中的任何成员回避此次处理工作，被要求回避的人员必须被另外的人替换，替换人员是通过抓阄的方式从申诉受理机关的其他人当中选出。在美国作为申诉受理机构之一的教师工会是学校内部的，其工作人员有可能与申诉受理案件存在着利害关系，而“匿名强制挑战”权的出现则极好地解决了该问题。

此外，美国法律还规定申诉案件处理小组应当从自己的成员当中推选出一名成员作为小组组长，如果小组已经这么做了，也可以邀请纠纷所在学校教师代表大会的任何一名成员作为“弃权的”组长。作为组长的成员享有对申诉处理程序过程中所产生的问题制定相应规则的权利。该制度成功解决了在申诉案件的处理过程中当纠纷处理小组内部出现意见矛盾时无人做出最终决定的问题，提高了纠纷处理的效率。

正是通过上述两项制度创新，使美国高校教师申诉机制中的回避制度既能保证纠纷处理小组的公正性，又能提高其工作效率，进而得到不断的完善和发展。

5、丰富救济手段

通过上述几个问题的探究，我们可以明确美国高校教师申诉的大致过程：事前答辩(事先听证)、协商、仲裁(事后听证)。在美国大多数州中，申诉受理部门所作出的处理决定往往具有仲裁的效力，双方必须严格遵守，除非有明显的失误，否则该处理决定具有强制性。这在很大程度上确保了美国高校教师申诉机制的公信力。目前越来越多的美国教师更愿意通过高校教师申诉机制来解决其与学校的纠纷，因为与诉讼机制相比，高校教师申诉机制耗时更短且费用更为低廉。当然，如果申诉当事人双方对申诉受理机构所作的处理决定仍有异议的话，最终可以通过行政诉讼手段来解决问题。

(责任编辑：赵淑梅)