产业集群政策理论综述及其对我国集群发展启示

郑健壮

（杭州职业技术学院金都管理学院浙江310018）

摘要：集群的竞争力和所出现的风险并不完全是其自身发展的结果，一个重要的因素是集群政策作用的结果。本文一方面对集群政策的实施理由、定义、特征、作用、层次、分类和方法以及可学习性等方面进行了梳理，另一方面提出了目前我国集群政策设计和实施的重点。

关键词：产业集群 政策设计 实施

许多学者对丹麦食品产业、西班牙制造业等集群近十年的跟踪研究后认为，集群所表现出来的竞争力及其风险并不完全是其自身发展的结果，一个非常重要的因素是国家、区域政府及其他半公共机构政策作用的结果（Ina Drejer, 1999；Nanu Ahedo, 2004）。因此，区域政府等组织应该通过什么方式和方法，选择什么类型的集群政策对其进行管理，已成为现阶段集群发展的核心问题。基于上述思想，本文通过对集群政策的理由、定义、特征、作用、层次、分类和方法以及集群政策的可学习性等方面进行梳理和评述，希望能对我国产业集群的政策实施提供借鉴和建议。

一、前言：研究产业集群政策的理由

从实践层面而言，支撑集群竞争力持续提升及其风险有效规避都需要系统地研究和实施集群政策，其理由可归纳为以下二个方面。一方面，集群对于区域经济和产业创新能力的促进作用已得到全球的认同，集群内部的企业比集群外部的企业具有更强的创新能力和竞争力（Martin and Sunnley,2003）。另一方面，产业集群特有的竞争优势在特定条件下有可能演变为风险。瑞士制药集群的衰亡、台湾半导体产业成功和韩国该产业发展的失败就在于政府政策的结果（Tichy G.,1998;An-Chi Tung,2001）。

从理论研究的角度而言，系统研究集群政策的主要理由有三个：市场失灵、系统失灵和传统政策失灵（黄花叶，2004；刘恒江，2004；陈剑锋，2005）。由于集群的相对封闭环境，集群内企业间存在大量信息的不对称性，导致企业行为的“锁定”，产生了事实上的集群内部要素市场的垄断；集群外部性的存在使企业的搭便车行为和“非合作博弈”普遍存在；地方信任的低下会产生集群内知识共享和溢出功能的失效；所有这些都将引起集群内部的市场失灵。从制度的层面而言，集群的“内部规则”和“外部规则”会影响集群制度的形成以及由此而产生的“路径依赖”，从而产生集群系统失灵（盛昭翰，蒋德鹏，2002）。从信息不对称和有限理性的角度来看，由于政府的知识远小于市场的知识，因此，政府不可能做出完全理性的决策。另外，目前所存在的将传统产业政策代替集群政策也是导致集群政策失灵的一个原因（黄花叶，2004），其实二者既存在相同之处，也存在许多差异（表1）。

综上所述，由于存在实践和理论（上述三类失灵）上的需要，所以有必要实施有别于传统产业政策、市场政策和企业战略的新的集群政策。

二、产业集群政策的定义、特征和作用

（一）集群政策的定义

集群政策(cluster policy)属于跨学科的研究范畴。从已有的文献来看，国内外对于集群政策还没有给出一个统一的定义。笔者认为集群政策是政府（包括中央政府和地方政府）和集群经济活动参与者（包括中介服务机构和集群内企业）所实施的，以解决市场失灵、系统失灵和传统政策失灵而促进整个集群（包括集群内企业）发展（集群竞争力提升和风险规避）的直接干预和间接诱导的所有区域经济政策的整合。集群政策包括适用于集群发展的一般基础性政策和基于某个特定集群的特定政策。

（二）集群政策的特征

研究和实施集群政策就应该进一步了解集群政策的特征，它主要包括以下六个方面。首先，集群政策实施者具有多层次性，它包括国家、区域政府、集群中介（服务）组织和集群内部企业多个层次，不能将集群政策简单地理解为政府对于集群所实施的政策；其次，集群政策实施方式具有直接性和诱导性。相对而言，诱导性政策更多地得到学者们的赞赏，正如Martina Fromhold-Eisebith, Günter Eisebith(2005)所言，区域集群的发展通常是由于市场诱导而非政府直接作用的结果；再次，集群政策实施对象具有现有性和未来性，而且应以前者为主。第四，集群政策目的具有有效性和规避性，即包括集群（集群内部企业）竞争力的提升和集群风险的规避；第五，集群政策应该包括普适性和特定性。基于集群共有的基本特性，集群政策应该包括所有集群都适合的基本政策，即“普适性”。但随着集群的发展和改变以及每个集群的特征、前提条件和面临的挑战不同，相应的集群政策也应该随之改变。最后，集群政策的内容应该包括创新性和整合性。就集群政策的内容而言，一方面它有别于传统的产业政策和区域经济政策，另一方面它又是这些政策的重新整合。

因此，研究集群政策的主要目标有二个，其一是形成具有“普适性”的集群政策理论，没有普适性的政策不能称为科学意义上研究；其二是从现有集群的视角分析不同性质、不同类型和不同阶段的集群政策。

（三）集群政策的作用

关于产业集群政策的作用，学术界有不同的想法。主要有三种观点，其一，政策无用论；其二，政策完全有用论；其三，政策不充分论（即集群政策是区域经济发展的必要条件而非充分条件）。Lagendijk, A.（1999）认为，政府的干预对产业集群发展的影响缺乏强有力的证据。而Rabellotti（2000）等人却认为，政府对集群发展的作用至少可以体现在以下四个方面：通过制定相关政策鼓励竞争，为市场功能的发挥创造有利的条件；政府通过为高等院校和科研机构提供研究经费等解决R&D投资以及知识创造的外在性；利用政府的力量培育市场进而刺激集群的发展；通过激励不同创新者之间的知识互动来消除创新过程中的系统缺陷，提高创新效率。波特认为，为了促进集群的发展，合理的政策是必要的，却不是充分的。因为集群的成功主要是市场力量而非政府决策决定结果。另外，他还指出，成功的新产业区和集聚区常常在原有基础上脱颖而出，所以政策的重点应该加强和建设现有的集聚区而非试图重建集群。

对于集群政策的作用，我们倾向于“政策不充分论”。尽管集群的发展并不是完全由集群的政策所决定，除了集群政策还有许多因素（主要是集群内在的因素）影响着集群的发展。但是，科学的政策对于集群的发展有着积极的作用，即具有支持特征。

三、产业集群政策的可学习性

Gert-Jan Hospers & Sjoerd Beugelsdijk(2002)认为，在研究集群政策中，有一个问题是不能回避的，即不同集群所实施的政策能否被比较？集群政策的制定者如何从这种比较中学到什么？总而言之，一个集群能否向另一个集群进行政策学习。

笔者认为，一方面集群政策学习的可能性是存在的，另一方面不同区域之间集群政策的简单学习是危险的。成功的集群不能机械地被转移，同样，成功的集群政策也不能简单地被复制，政府应该尽可能发展基于自身区域独特的结构和文化特征的以集群为基础的战略。集群的成功源于其“独特性”，而越有“独特性”，其他地区的复制和模仿就越困难。因此，在区域集群政策中所推崇的“最佳实践”（best practices）应该是刺激集群发展的“触点”而不是复制的“模板”。

四、集群政策的层次、分类和方法