农村基层自治的历史演进研究

邢　斌

中南大学政治学与行政管理学院湖南长沙410083

摘要：农村基层自治起源于传统社会的乡村自治态，这是以家族和乡绅势力主导的民间治理；近现代以来，国家行政力量强势介入乡村社会

，挤压了乡村势力的自治空间；改革开放以后，乡村自治的传统开始复苏，现代性民主要素的注入又为农村基层自治的发展提供了新动力。

关键词：农村基层自治；历史演进

农村基层自治是一场亿万群众参与的“草根民主运动”，有学者称之为“中国民主政治发展的重要的逻辑起点和现实基点”[1]。它是农村民主生活与乡村治理的有效路径。从其历史演进过程考察，可大体划分为三个时期。

一、传统社会：乡村自治态的悠久传承

在长达几千年的封建时代中，我国农村一直呈现出一种“自治态”。中国封建政权建设存在“皇权止于县政”的路径依赖，县是最低的行政层级，繁杂的乡村事务都是由乡村内部力量解决，官府很少干涉。对于政府来说，乡村自治力量是国家治理的辅助；而对于乡村社会来说，非到万不得已，绝不求助于国家力量。这是中国农村最初的自治形态。在这种乡村自治生活中，家族和乡绅是主导性力量，负责生活纠纷的协调、文化教育的开展、公共设施的建设以及乡村治安的维护等事务。中国传统上是一种典型的道德伦理型文化，正统道德学说，尤其是以忠孝为核心的儒家文化学说，具有绝对权威性[2]。在儒家伦理影响下，以血缘为纽带的家族传承与延续是每一个家族必须首要考虑的职责；为了达到这一目标，处理好家族与政治力量之间、家族与家族之间、家族内部等各种关系，就成为一个家族所担负的主要功能.一方面，家族会保护本家族既得利益免受外部力量侵犯，并力求将家族利益最大化；另一方面，家族内部相互扶助，以合忠孝之道的家族规则来规束成员行为，实现家族内在的稳定。[3] 由于儒家正统思想在中国封建时代的巨大影响力，它及在它指引下所建立起来的家族规则，总是能够被内化为家族成员内心的自觉。乡村自治的另一力量是体现地缘关系的乡绅。乡绅一般都是乡里间名望较高的长老耆宿，或者是归隐还乡的官员，尤其是后者作为传统道德的承担者与体现者，依靠自身的道德影响力来参与处理乡村事务，从而形成了在国家政治力量与乡土力量之间的缓冲场域。以家族和乡绅为主导力量的民间统治阶级在传统乡村自治中发挥了重要的作用，至今我国农村基层自治仍未完全摆脱这种路径。

二、近现代社会：国家强势介入与自治的颠覆

民国肇始，政治、社会、文化变革均极为剧烈。政府出于建立一个现代民族国家的需要，加强了对社会基层的管辖与控制力度，颠覆了“县政即基层”的传统治理方式，在县以下相继设立了区，区政府之下设立了村政府。这意味着在国家建构中政治力量强势介入了乡村社会，强烈地挤压了乡土治理力量的生存空间。与此同时，社会经济的发展，促使开明士绅逐渐向城市迁移，农村精英的流失导致乡土自治力量本身逐步削弱。这时的乡村自治传统受到了极大的冲击与挑战。但是，由于乡村社会中家族和乡绅这两种力量仍然存在，而且文化与思想的惯性作用巨大，乡村自治的传统并未湮灭。在政治力量挤压下的乡村自治，反而具有了更大的未来成长空间与潜力，一旦外力渐弱，必然强势反弹。

新中国成立后，执政党仍然沿袭国家力量主导的乡村治理模式。毛泽东是农村动员的专家，他一贯以运动化治理的方式来改造农村和农民，主要表现为土地改革运动和人民公社化运动。通过土地改革和人民公社化运动，地主阶级被消灭，农民获得了土地，农村物质条件得到了较大改善，免费的国民教育逐步推行，集体主义的道德观念深入人心。更为重要的是，农民被赋予了社会主体意识，分散的小农第一次被具有现代意识的政党所组织，涌现出极大的政治热情，同时传统的宗族组织、乡绅势力在表面上被扫除。传统自治态所赖以存在的血缘与地缘基础丧失殆尽；而有组织的新式农民出现了，他们拥有独立人格，部分具有较高的文化素质，这又为现代意义上的农村自治准备了落地生根的良好土壤。这一时期是中国农村千年历史中从未有过的重大变局，衰亡与生机并存，挑战与机遇同在。但是，当时的农村治理打上了“泛政治化”的烙印，所有的农民都被发动起来投身到政治运动中，农村的方方面面均异化为政治权力的绝对掌控领域。这种高度集中的政治体制，长期施行下去就暴露出了缺乏治理活力与弹性的弊端。

三、当代社会：传统的复苏与民主要素注入

20世纪70年代末80年代初，中国农村所进行的种种改革尝试，比如“包产到户”等，均直接指向了人民公社制的农村社会生产、管理体系。随着公社体制的松动，行政性力量出现了不断上收、从农村社会撤出的迹象；农村基层负责人对村里事务的管理力度在减弱；农村秩序趋于混乱，公共事务无人管理，公共服务无人提供。在这种情况下，地方宗族势力再次抬头，自我管理、自我服务的乡村自治传统再次被激活。80年代初，广西一些村庄自发组建了村民委员会，自行选举村委会领导人，由村委会负责本村的社会治安、纠纷调解，后来村委会所承担的自治职能不断增加、扩展。1982年宪法对农民首创的村民委员会给予了充分肯定，将其定性为“基层群众性自治组织”，基层自治有了正式的组织载体。此后，国家通过行政命令、立法等多种途径，在全国范围内推进农村自治活动，并不断在实践中发展了村民自治制度。1998年，《村民委员会组织法》正式颁布，标志着村民自治实现规范化、程序化和制度化。[4]

新时期的村民自治，虽然内蕴有伦理型乡村自治传统复苏的因子，但也有赖于现代性民主要素的逐渐注入和国家政治精英的推动。约一个世纪的半殖民地本封建社会中，西方外来势力的入侵同时带来了西方世界自由与民主的现代性观念，中国传统道德体系的权威地位被逐步侵蚀，民众思想的启蒙不断推动中国向着现代民主国家的方向蹒跚前行。尤其自马克思主义在中国的传播始，代表先进生产力与先进文化的无产阶级登上历史舞台，农民阶级被先进的政党组织起来，政治参与度之高前所未有；新中国建立后，执政党确立了人民当家作主的政治体制，脱离了宗法制人身依附的广大农民，具有了独立人格与主体性意识。通过国民教育的熏陶和政治动员的操练，中国农民已经转变为具有初步民主意识和一定文化素质的现代国家公民。这为现代意义的乡村自治奠定了所必需的民众基础和思想基础。改革开放以后出现的村民选举和自治，无疑是以广西农民的实践经验为基础的。但是，如果没有国家层面的政治精英将广西经验制度化，制定相应的法律法规及政策，并予以贯彻的话，村民自治及其发展是不可能实现的。如果说农民是农村选举和自治的最初发动者，那么体制内精英就是农村自治制度的设计者和推动者。因此，在当代农村基层自治中，政府扮演了极为重要的角色。当前的农村基层自治是民间自治力量与国家政治力量交叉形成的合力所维系，两种力量既有合作，也在博弈，从而达到并维持了一种均衡状态。

参考文献

[1] 林尚立.基层群众自治:中国民主政治建设的实践[J].政治学研究, 1999(4)

[2] 王中人,贺更行.理论虚置化:村民自治神话的背后[J].社会科学论坛, 2002(3)

[3] 肖立辉.基层群众自治的缘起与发展[J].科学社会主义, 2008(3)

[4] 肖立辉.基层群众自治:中国基层民主的经验与道路[J].中国行政管理,2008(9)

作者简介 邢斌（1985—），男，山东曲阜人，中南大学行政管理专业硕士，主要从事行政伦理研究。