清朝费用报销“潜规则”

洪振快

大清帝国的报销流程

清同治七年(1868年)，捻军即将被彻底消灭，这场从咸丰元年(1851年)广西金田起义开始，历时近20年的社会大动荡终于快要结束了。战争进入扫尾阶段，军费的报销提上了议事日程。但是让湘军、淮军的主帅曾国藩、李鸿章有点烦恼的是，军费的报销遇到了一点儿麻烦。

按照大清帝国的财务制度，报销的过程一般是：花钱的部门填写报销清册，送交户部(财政部)；户部接到报销清册后进行审查，这个过程类似于审计；一切报销项目符合规定后，户部题写希望准予报销的奏折，交最高领导——皇上审批；如果皇上签字同意报销，户部给申报部门一个批文，整个报销流程就结束了。

在这个过程中，最关键的是户部的审计，其他都是例行公事。但是户部权力的真正体现不在审计，而在于如果它说你的报销项目不符规定，说你有造假账的嫌疑，那你的报销就不能通过。为了顺利报销，申报部门就得有一笔专门的活动经费，这笔经费在历史上就叫“部费”。

审计就看送不送钱

历史上的“部费”主要是落入书吏的腰包，而这又与特殊的历史情况有关。书吏只是一些普通办事人员，他们的工作是抄抄写写，类似于办公室里最底层的文员，他们的上面有许多人——司官、员外郎、郎中、侍郎、尚书管着。问题是，这些人很少懂财务方面的专业知识，更不愿把时间、精力花在那些枯燥乏味的账目上，所以他们就把审计的职责推给了书吏。书吏说行，他们就在同意报销的审核报告上签字；书吏说不行，他们就在批驳的意见单上签字。

这样一来，书吏们就有了一个不小的权力，对要求报销的账目不去凭公审计，而是看你送不送钱，这些钱就有了一个专门的词，叫做“部费”。给了“部费”，即使不符规定，账目漏洞百出，他们也可以睁一只眼闭一只眼让你通过；如果不给“部费”，即使账目天衣无缝，完全符合规定，他们也可以找个理由打回去，让你核查清楚了再来报。

曾国藩报销也托关系

户部书吏因为有了这种权力，导致不交“部费”就报销不了，几乎想报销的人都会遇到这种麻烦，而曾国藩、李鸿章需要面对的就是这个问题。他们解决问题的方法也是找关系、通门路、托人去“打点”。

李鸿章托的人是王文韶(1830～1908)，王当时是湖北的一个道台，以前在户部任过职，有部里的人脉。王让人去找书吏，探探他们的口风。反馈回来的消息说，书吏的胃口很大，要求给一厘三毫的回扣。所谓“厘”，就是报销一百两给一两。一厘三毫，就是报销一百两给一两三钱。当时湘军、淮军要报销的军费是3000多万两银子，按一厘三毫算“部费”需要40万两。

曾国藩托的人是李宗羲(1818～1884)，李当时是江宁(南京)布政使，相当于江苏省长。李自己与户部的人不熟，他是托了一个叫许缘仲的人出面和户部书吏接洽的，讨价还价的结果是给八万两，显然书吏已经算是给了很大的优惠政策。

曾国藩对给“部费”很不满意，即便只给八万两，筹措也需要伤脑筋，因为这笔钱是不能通过正式的财政制度得到的。于是，曾国藩向皇上递交了一份报告，请求军费报销免于审计。皇上出于对他们平定太平天国、捻军的卓越功勋的肯定，同意了他们的要求，曾国藩对此感激涕零，在给儿子曾纪泽的信中说他对此“感激次骨，较之得高爵穹官，其感百倍过之”。不过，曾国藩也表示，以前已经和户部书吏说好要给的八万两银子“部费”还是照给，但书吏们不能再多要了。

禁革“部费”，直接导致乱摊乱派

书吏索取“部费”，不给办不成事，而在正式的财政制度里又没有这项收支，那么“部费”又从哪里来呢?一般是省级衙门向下属摊派，层层落实，最后落到州县官员头上。州县官员自然不会自己掏钱，他们会在征收钱粮时通过加收“火耗”等形式筹集，这成了州县官员在征税时收取税外之费的一个原因。

乱摊派势必引起老百姓不满，影响社会安定，对于皇上的江山来说有不利影响，所以清代历朝皇帝都想取缔这种于吏治民生有百害而无一利的做法，其中以雍正最认真，所采用的方法也最符合现代财政制度。雍正的办法是专门成立一个类似于现在的国家审计署这样的机构，取名为“会考府。”，规格很高，直接对皇帝负责，不受任何外在干扰。但是，这种做法能否彻底解决“部费”的问题呢?

机构增多越管越乱

在会考府成立之初，就有一个叫崔致远的中央官员对此表示了忧虑。他说，假如害怕中央部门的官员对国家法规、政策阳奉阴违而不能完全信任，那么怎么知道新设的会考府官员就都诚实可信?弄得不好的话，怕是为了革除弊病而新设一个衙门，最终却因新衙门的设立而弊病更多。

崔致远不幸言中。从雍正二年(1724年)十月二十三日的一道上谕来看，地方上不仅没有因为中央三令五申禁止“部费”而真的不再送“部费”了，相反，因为多了一个会考府，“部费”也就得准备两份，一份给相关主管中央部门，一份给会考府。恐怕正是这个原因，雍正意识到会考府虽然“有益于察核”，但衙门设立一久，一切都易浮于形式，“多一衙门即多一事端”，所以在雍正三年九月，这个存在三年的机构被裁撤了。

灰色收入抵半个国库

既然“部费”无法革除，而其享用者又主要是书吏，这就形成了在京城吏比官富的特殊现象。那么，书吏们到底有多少钱?晚清学者冯桂芬说自己曾经做过估计，吏部四个司的书吏每年大概能得到300万两银子的好处费，加上兵部、户部、工部，四部书吏每年所得应该不少于1000万两银子。外省衙门人数更多，贪污得也多，当然更不止1000万。从银子的来源看，其中有三成来自国家财政，其余七成都是民脂民膏。

按照冯桂芬的估计，在他生活的道光、咸丰年间，全国的书吏每年得到的灰色收入超过了2000万两银子，而当时全国的财政收入不过是4000多万两。这意味着，书吏灰色收入的总额高达国家财政的一半。

尽管清代历朝皇帝下了很多禁革“部费”的圣旨，但禁革“部费”的努力是无效的。帝国行政需要书吏，书吏们既没有多少法定福利，也没有升迁方面的制度激励，所以他们唯一的目的就是通过办事程序捞钱，所以“部费”并不是想禁就能禁的。

编辑杨志庆