从日本阪神地震看ＮＧＯ作用

马梅玉

1995年阪神大地震是日本NGO成长的一个里程碑，在日本救灾史上被称为“志愿者元年”。阪神大地震使日本国家和地方的公共行政体系完全陷于瘫痪状态，一大批志愿者和NGO则迅速奔赴灾区，有些在政府还在开会的时候已经到达现场进行救援，演绎了一场轰轰烈烈的民间赈灾救援的历史活剧。据不完全统计，先后有130万到170万人的志愿者从全国各地自费奔赴灾区，投身到赈灾救援活动中去；包括海外NGO在内，有数以百计的NGO奔赴现场展开救援活动，志愿者自发组织的各类团体不计其数。灾区当地也诞生了大量自发的救援和自救组织，他们大都很专业，最大的特点是调动资源的能力非常强。NGO在抗震救灾中发挥的积极作用，唤起了社会对NGO的重视，也改变了日本政府长久以来的谨慎和限制态度。1998年，日本国会通过了《特定非营利活动促进法》。从根本上改变了NGO发展的法律环境。

在日本，中央共同募金会是其用于社会救灾和社会福利的民间组织，每年开展一次全国统一的募捐活动，捐款范围落实到户。阪神大地震之后，日本全国的社会捐款额达1800亿日元，全部交给地方的共同募金会，用于对死亡者或下落不明者亲属的慰问费、对震灾造成房屋全部损毁或半损毁家庭的慰问费、受灾儿童教育补助金、住房补助金等。在经费使用上，要求出具活动证明、收据，然后由拨款委员会核查决定支援资金额。

此外，成立于1981年致力于难民救助的著名国际NGO——SVA（和平国际志愿者）组织，在阪神大地震中也发挥了重要作用。SVA在地震后24小时内便做出了开展紧急救援的决定，并于次日向灾区派出了调查团，向相关大学发出呼吁并通过媒体招募志愿者，在灾区设立了紧急救助本部并派出了第一批志愿者；根据具体情况及时调整救援体制，开展了针对当地居民的深入的入户调查；积极参与棚户区的社区建设、街区重建等公益活动；积极培育当地NGO的发育成长，努力建构与各类NGO的合作关系；致力于在灾区和全国搭建经常性互动网络平台，发挥了积极的作用。

同时，自然学校“Whole Earth”在阪神地震中诞生并成长。除了环境教育以外，自然学校还设立了危机管理室，积极开展灾害教育，参与救灾活动。阪神地震发生后，学校相关人员当天便赶赴神户，并开始了救援活动。他们为赈灾建立了救援队，为确保灾民有安全场所避难，保证食物供应做出了重要贡献。当时，日本还没有专门为救灾设立的“志愿者中心”，而自然学校的“救援中心”实质上承担了志愿者中心的角色。大批的个人和团体从全国各地赶向灾区，其中有NPO，也有大中学生，以及普通的公司职员。零散的人员形成了一个个的团队，救援中心负责志愿者协调工作。各团队都尽可能发挥自己的长项，协同作战，成为日本救灾活动的骨干力量。

阪神地震之前，救灾都是自卫队、警察和消防队的工作，市民虽然也有参与，但都没有很好地组织起来。而阪神地震之后，一般市民作为志愿者参与救灾则成了普遍现象。原因可能有三个：第一，阪神地震的规模之大即使是在“地震大国”的日本也非常罕见。第二，发生地点是在大都市。神户在一瞬间几乎被全部毁灭，给人们带来了极大的震撼。第三就是时机的问题。阪神地震发生在1995年，当时日本公民的社会参与意识已提升到了一定高度，很多人都想为社会做点力所能及的事；市民活动、环境教育这些词开始为大众所熟知。因此，这次不是个人，而是像自然学校以及地区性NPO这样的市民团体最早加入了救灾队伍。这些团体很多不是以救灾为主业的，但是阪神地震发生时，他们都不约而同地放下了手上的工作，纷纷奔赴现场。市民团体经常提到“为了社会”，这在灾害发生时得到了最好的体现——将援助的手伸向这一刻社会上最需要帮助的人。这些来自各种领域的团队相互间形成网络，协同作战，各自发挥所长，产生了很好的救援效果。这一现象为之后的救灾活动提供了一般市民参与救灾的先例，并在之后的地震中不断得到实践，形成了市民参与救灾的模式。