浅析科技政策系统的风险因素

付　聪　尹贻林

摘要：在科技政策系统中存在的不确定性产生了潜在的风险因素，需要充分认识社会与科技的发展趋势，制定适应我国发展的科技政策系统。文章从科技政策制定、政策执行和政策环境三方面分析科技政策系统风险因素及其成因，以期达到提高科技政策质量的目的。

关键词：科技政策；公共政策；风险识别；政策过程

随着科技全球化与信息技术革命，发达国家已经认识到科技、信息及知识对国家整体竞争力的重要性，科技政策逐渐成为经济发展的重要保障，成为促进科技资源整合与国家创新体系建设的主要推动力。

我国科技政策制定，应在积极借鉴世界各国科技政策的基础上，充分认识当前经济、社会与科技的迅速变化，研究制定出适应我国实际情况和科学发展趋势的科技政策系统。深入探讨科技政策系统的风险，对于推动决策的科学化、民主化，构建我国科技创新体系，具有重要的理论意义和现实意义。

一、科技政策系统

1、科技政策。根据联合国教科文组织(UNESCO)的定义，所谓科技政策(Science and Technology Policy，STP)指的是一个国家或地区为强化其科技潜力，以达成其综合开发之目标和提高其地位，而建立的组织、制度及执行方向的总和。

科技政策作为公共政策的一个重要组成部分，可以理解为国家为了对科技活动的投入、运作、产出、转化各环节进行调控而建立的有计划、有组织地推进知识生产的科技方针和实现科技方针的制度安排。科技政策的实质是对国家的科技资源进行权威性分配，其目标在于对科技资源进行优化配置。促进社会生产力的发展。

2、科技政策过程。在西方公共政策领域里，最为人熟知的理论恐怕就是公共政策过程理论，该理论把政策过程分为一系列的步骤，如议程设定、政策合法化、政策执行与评估等。

科技政策是一个包括政策的制定、执行、评估和终结等环节的运行过程，它同其他公共政策一样，是一个复杂的系统。有丰富的内容。从“政策过程”的角度来考察科技政策过程可划分为如下五个环节：问题的形成、政策方案的制定、方案的通过、政策的实施和政策评价。因此。科技政策可以认为是一个包括“政策设计——政策抉择——政策实施——政策评估”的完整过程，具有政策制定和政策执行两个明显的政策过程。

3、科技政策环境。科技政策的研究是一个动态的过程，具有相对独立性，可以自成体系；同时，从系统的角度看，科技政策系统作为社会大系统的有机组成部分必然受到其他系统的影响，社会环境的变化、经济基础的提升、科技力量的增强必将促使科技政策不断地进行调整。我国目前已经形成了国家科技政策、部门科技政策或区域科技政策三级政策体系结构，科技政策系统和国家创新体系框架已经初步建立起来。

任何一个公共政策都是一个处于特定政策环境中的系统，科技政策也不例外。因此识别科技政策风险时既要关注政策系统内部的风险因素，又要考虑政策环境对科技政策的影响。

二、科技政策制定中的风险分析

1、问题确认的偏差。一般情况下。一个公共政策问题的提出，首先是作为社会公共问题进入公众议程加以讨论，然后引起决策者的关注从而进入政策议程，最后才形成政策问题并由政府决策者加以确认。然而，当科学技术事业变成国家的事业后，政府成为科技经费最主要的来源，制定各种科技政策对这些资源进行配置就成为政府的重要议程，政府常常主动寻求和发现政策问题并且直接列入议程。成为政策问题的主要提出者，在政策问题的提出过程中发挥着主导作用，由此产生了政策问题确认的风险。

科技政策的制定既反映了科学技术活动对社会环境的客观要求，又反映了党组织和政府的主观意志。科技发展的复杂性与人的认识发展的有限性的矛盾，再加上制定科技政策时的政策环境因素，都有可能导致政策制定者对科技活动规律认识的不全面，就会使得科技活动的客观要求和决策者的主观意志之间存在偏差。这种偏差往往导致科技政策效果偏离目标。造成科研机构的效率下降、基础研究停滞不前、计划的科技目标无法按期完成等。正是由于政策制定过程本身存在的缺陷增加了科技政策的风险。往往导致国家资助基础研究与产业界应用开发研究不匹配、对科技现状把握不准确，制定的目标脱离实际，结果科技政策目标无法实现，直接反映了科技政策与科研机构的目标、秩序及其存在的问题不和谐。

2、公众参与的有限性。科技政策制定的参与方式不完备使科技政策很容易被少数人所控制，公众对科技资源配置的参与将受到一定的限制。使得政策主体常常面临信息不对称现象，使科技政策的科学性降低，导致科技政策具有一定的片面性。科技政策的片面性会在一定程度上降低政策的合法性，降低政府公信力，使政策的执行缺乏有力的支持，导致政策失灵。

科技政策关系到国家高新技术发展的战略决策，为了避免政府高层独立决策失误的风险，一些国家纷纷把民主机制引入科技决策过程。逐渐引入公众参与科学技术决策成为目前科技决策发展的重要趋势。究其原因是各国和地区更加意识到科学技术的发展要以人为本，在重视科学技术对经济和社会发展带来好处和利益的同时，更加关心其对社会发展和人民生活可能的风险和负面效应。公众持续而有效的参与是保证科技政策有效性的必要条件之一，只有通过扩大的公众参与，充分综合与汇总社会各方面的利益，社会的矛盾和冲突最深厚的根源才能得以遏制。科技资源才可以得到最有效的配置。

长期以来，在我国传统的政治体制模式中，政府采取直接管理的形式。直接面对公众，公众的政策参与渠道非常有限。“十六大”报告明确指出，“改革和完善决策机制。正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”。这实际上强调了政策制定主体多元化和公众参与政策制定的重要性。

因此，在科技政策制定参与主体方面必须提供公众参与方式的更多途径。增强各利益主体之间的网络、互动与交流，通过系统化、多元性的参与机制，使科技政策的制定更加科学化、民主化，形成具有前瞻性的科技战略决策，促进形成高效、公平的资源分配机制和建立具有公信力与客观信息基础的科技决策体制。

三、科技政策执行中的风险分析

1、科技政策执行主体的影响。

(1)科技政策执行权力配置机制与执行组织配置的影响。科技政策执行权力配置在纵向上表现为执行权在不同层级之间的配置不合理，即在中央和地方政府之间，地方各级政府之间。以及统一组织内部各个层次之间存在执行权的分配问题。在横向上表现为执行权在不同地区和不同

职能部门之间的配置不协调、不明确。这些问题主要表现为：中央政府与地方政府缺乏协调：一级政府内部各职能部门为谋求部门利益而缺乏协调，甚至在执行过程中互设障碍；地方政府之间为谋求自身利益而缺乏协调，由此导致了地区保护、地区封锁；政府与非政府组织之间缺乏协调，各类社会公共组织与社会成员之间缺乏协调。某一科技政策的执行主体的执行活动往往得不到其他组织的有效支持与配合。甚至还出现损害其他执行主体利益的现象。同时科技政策执行组织内部的结构和配置也是实现政策目标的保证之一。执行组织的合理结构要求执行组织的年龄结构、知识结构、能力结构等方面的相互协调与功能互补。科技政策执行权力配置与组织配置的合理与否，决定了科技政策能否被有序地针对每一阶段的工作重点、难点，有计划有步骤地执行。

(2)科技政策执行主体的领导力。科技政策的执行是一项具有创造性的活动。由于科技政策调整的内容是科学技术领域的知识，因此要求科技政策执行主体自身水平达到一定高度。政策执行过程中，常常会遇到执行条件不完全具备、资源缺乏、措施不当等问题。从而遭受到一定的挫折。执行主体的领导力具体包含：政治素质；知识素质，包括文化知识、专业知识；能力素质，包括随机应变能力、开拓创新能力等；此外，政策执行主体实施政策目标的技能，包括运用资源、整合资源的能力，驾驭局势的能力等，也是关系到政策目标能否实现的重要因素。科技政策执行工作受到执行主体主观因素和领导技能的影响，带来不小的风险。

(3)科技政策执行主体的主观态度。科技政策执行主体的主观态度主要指他们的利益取向以及由此引发的对科技政策的态度。科技的变法和发展日新月异，一旦一项科技政策涉及到执行主体自身的利益，那么执行者就可能抵制这项政策。从而使政策的执行产生障碍，影响有效执行。很多研究表明。执行主体可能会大胆地行使权力实现自己的目标。以满足自己组织的需要，并对付自己环境中的紧迫问题。另外科技政策的执行实际上是一个由抽象到具体的过程，即把制定的各种科技政策方案转变成具体的政策活动。在这一过程中政策执行者对政策的认同起着重要作用。只有政策执行者对所要执行的公共政策有了足够的认同感。这样才能有效地执行科技政策。如果政策执行者对某项政策本身理解不透，那么他在执行中就难免出错；如果执行者对该政策认识模糊，那么该项政策就很难有效执行，而风险也就加大。

2、科技政策目标群体的影响。目标群体是科技政策直接作用、影响的对象，一定的科技政策通常是以一定的公众团体作为政策诉求对象的。

(1)科技政策目标群体的态度。科技政策执行能否达到预期的目标，在很大程度上取决于目标群体的态度。一般情况下，目标群体对科技政策的顺从和接受程度是影响科技政策能否有效执行的关键因素之一。为了解决科技问题，就要通过制定和执行科技政策去规范目标群体的行为。作用对象顺从。接受某项政策测该政策的执行风险性就小，政策目标就能很好地实现；反之，则该项政策的执行就面临风险性，预期目标就很难实现。如果作用对象只是部分地接受某一项科技政策。那么该项政策的执行难度就加大，风险性随之增加。人们因历史传统的熏陶而养成一套行为定向及模式，常习惯于某种成规。倾向于保守持续的状况；要想全面改变人们的思想行为所需调适量越小越好。这样不至于造成目标群体的共同抵制，从而有利于科技政策的有效执行。我国采用渐进式改革，从某种意义上说，正是基于以上的认识。通过政策“微调”使得社会的转型和发展处于可控的范畴内。

(2)科技政策目标群体的价值观和习俗。价值观念和习俗影响着一个人的行为，对人的行为有导向作用。如果科技政策的执行与作用对象的价值观和习俗发生冲突，那么作用对象极有可能产生不服从行为，这样必会影响执行工作。科技政策作为对社会科技问题的基础性解决方案。它涉及的范围很广，必然面对许多不同的价值观和习俗，在某些地区由于历史和文化原因，目标群体对科技的认识可能比较模糊。甚至从维护自身习俗的角度出发去抵触科技政策。因此用统一的方式很难解决问题，这也就对执行工作提出问题。

(3)科技政策目标群体的利益判断。正如科技政策执行主体有自身的利益诉求一样，目标群体也有自己的利益判断，当目标群体判断接受某项政策能给自己带来利益或不接受便会造成损失，那么他会主动服从。这样政策执行就比较容易。如果一项政策损害了他个人的利益，那么他会想方设法阻碍政策的执行。科技政策面临不确定的个人利益如何调适是执行工作的一个现实问题。

四、科技政策环境的影响

一项科技政策，往往要涉及多个部门，需要一系列配套政策的制定、政策的支持系统和后续保障体系方能有效执行。这些都构成了科技政策的环境因素。而政府工作不同时间有不同的重点，有关部门如未能在重点工作期内完成。过了重点工作期，则配套政策的制定就往往会被疏忽，配套资源中断或者不到位，这些政策环境的风险表现出来就是科技政策执行不力。政策效果欠佳。

科技政策的制定要适应世界科学技术发展的大背景，以及我国科学技术发展现状与要求：科技政策的独立性是相对而言的，作为国家公共政策的一个分支，科技政策制定和执行需要充分考虑与其他公共政策如经济政策、社会发展政策等的协调性问题。不断优化科技政策体系。保证政策体系的系统性和公平性。

我国的科技政策的制定和执行也可以参考国外发达国家的做法，例如美国是以立法的形式规定了它的科技发展的基本政策，而其他许多科技政策也是以法律的形式来规定的。这样可以很好的保障政策的执行效果。值得关注的是美国的科技政策并不是独立于其他政策之外的，科技政策更多的时候体现的是一种方向，而具体的实施的时候强调和多种政策的配合。

受政策环境影响科技政策缺乏系统性还表现在国家政策的原则性强，而对各地的针对性弱，科技资源与经济资源不能优化配置。由于全国各地发展不平衡，难免因地区利益和有限理性而出现“上有政策。下有对策”的现象，导致政策在实施的初级阶段就产生了失效。因此。科技政策应当从区域竞争的基本关系出发，协调和平衡地方之间的利益关系，制定区域科技政策，着眼于一些重大的区域战略布局，构建合理的产业结构。特别应着眼于经济区域的科技布局。认识、分析和比较区域差异是制定差异化的区域科技政策的基础。中国作为一个大国。地区差异非常明显。科技是产业结构调整和经济发展的重要推动力量，但科技在不同的经济发展水平和产业基础条件下，其作用的力度和广度都是不同的，应根据不同区域的经济发展水平特别是产业发展水平，根据不同区域的比较优势，制定差异化的科技发展战略。

因此，科技政策的制定和执行要注意研究政策环境的变化而不断调整政策，并且要采取措施保证政策的可执行性与延续性。使科技政策具有较强的系统性和协调性。使科技政策能有利于促进科学技术快速、健康发展。并便于操作、具有实效。

综上所述。我国科技政策的规范化、民主化和科学化的进程中仍然存在许多的风险因素。本文通过调查研究，系统地基于政策过程的各个环节进行了风险分析，便于相关机构有的放矢的采取相应的对策措施规避科技政策风险，如提供科技政策问题议程的规范化。提升公众参与程度、加强对科技政策执行主体的监督、提高区域科技政策与政策环境的协调性等，增强对科技政策的风险意识和风险预期分析能力，从而降低科技政策系统的风险，提高科技政策执行的有效性和科技政策质量。