乡镇依法行政的难点及对策分析

摘要：当前乡镇依法行政存在法治贯彻不到位、依法行政缺乏透明度、执法体系不规范等难题，有法治意识淡薄，执法人员素质不高、依法行政的监督机制滞后、风俗习惯与现行法律的冲突等原因。文章认为我们应从加强立法，提高素质，完善体系入手，推进基层政府依法行政。

关键词：依法行政；执法体系；基层政府

中图分类号：R954文献标识码：A

文章编号：1674-1145（2009）08-0109-02

乡镇人民政府是和老百姓联系最紧密，接触最直接的政权单位，是依法管理、依法行政的基础，因此，在强调“依法治国”的今天，切实抓好乡镇依法行政工作具有重大而现实的决定性意义。但是，当前基层乡镇依法行政存在的问题仍然较为突出，笔者根据自己在乡镇的工作经验，分析乡镇依法行政存在的问题和原因，并就应采取的对策提出见解。

一、乡镇依法行政存在的问题

（一）法治贯彻不到位

虽然我国制定了不少法律法规，但仍然存在有法不依、执法不严的现象。在许多地方，封建意识在农民心中根深蒂固，有的农民受封建社会“法即刑”观念的影响，片面视法为惩罚的工具，不习惯也不善于通过司法途径来维护自身的权益。有的基层干部工作方法简单粗暴，办事看领导眼色，行事靠关系疏通，学法走走形式；有些基层政府和部门领导只注重发展经济，不注重依法管理，甚至把二者对立起来；有的还没有把依法行政列入政府工作总体计划，未摆上应有位置。这些都大大贬低了国家法律在群众心目中的地位，损害了国家法律的“权威”形象，影响了法治建设在农村的进程。

（二）依法行政缺乏透明度

我国的政府行政管理基本上还是一种自为行政、封闭行政，缺乏对社会和公民的开放性和透明度。尤其是基层执法者在行使行政权力时，过分强调了行政权力的单方面意志表现性和强制性的特点，使行政决策的形成过程基本上处于“黑箱操作”状态；有些乡镇行政执法活动不公开，特别是在征收社会抚养费和农村宅基地等费用活动中，不愿公开执法过程；有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；相当多的群众尚不具备应有的法律意识、怕打击报复等原因，群众的监督意识和监督热情都很缺乏，这就进一步导致透明度的缺乏，形成一种恶性循环。

（三）执法体系不规范

当前，基层的执法乱收费和执法人员管理不严现象屡禁不止。执法主体不规范，执法主体不合格，行政执法权分散；执法体制不顺，部门职能重叠不清，导致重复执法、重复处罚、多头管理现象严重；有些部门常以突击检查和不定期执法检查代替日常的依法行政管理，致使大量的违法行为游离于正常的行政管理之外；有的执法人员执法过程中不按规范执法，不使用统一执法文书和执法证件，没有完善的执法档案；有的该适用普通程序的，却适用了简易程序，该适用简易程序的，却适用了普通程序。这些体制、执法主体的不规范导致“依法行政”在乡镇难以得到有效推广。

二、乡镇依法行政存在问题的原因

（一）法治意识淡薄，执法人员素质不高

依法行政在我国是一个全新的管理理念和管理方式，是带有方向性和全局性的工作。但在现实工作中，由于受封建思想残余的影响，许多农民群众仍存在相当严重的“人治”观念， “官贵民贱”、“民不跟官斗”的观念根深蒂固；许多乡镇行政干部法制意识相当淡薄，乃至缺乏“职权法定”的意识；在行政管理中，行政机关总是高高在上地发号施令，直接指挥，很少平等地和相对一方坐下来。而且乡镇干部素质不高也是一个重要原因，目前乡镇干部的来源大部分是农村，在本地土生土长或者是不对专业干部，少部分是来自专业学校的大中专毕业生。可以说，大多乡镇干部的法律文化程度都不高，尽管这几年从各种学历渠道取得了后学历，但学法律、懂法制的干部奇缺。

（二）依法行政的监督机制滞后

胡锦涛总书记特别强调指出：“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。”从形式上说，我国的法律监督体系是比较完善的，有人大监督、民主监督、行政监督，问题出在监督乏力上。如地方人民代表大会的约束监督能力有限，监督往往流于形式；地方司法机关的财政由政府机关供给，人事同样受到地方行政机关的管理，这导致地方司法权不得不依附于行政；新闻监督缺乏相关法律的强有力支持和保护，易受外界人为的干扰。所有这些，在一定程度上造成了对行政监督的乏力。再加上乡镇政府内部监督与制约乏力，往往使事前监督、事中监督、事后监督流于形式，这些都使依法行政工作难以得到有效监督。

（三）风俗习惯与现行法律的冲突

我国传统人治理念的根深蒂固，一些农村地区缺乏现代商品社会所具有的那种民主政治的传统。在农村，农民更愿意接受传统道德、风俗习惯的管理约束，重传统礼俗而轻法律规范。而有些风俗习惯，恰恰是和我们现行的法律法规相悖而行的。例如，在农村经常遇到的出嫁女、入赘女婿因继承、村集体收入分配等纠纷的事情。乡镇机关进行调解时，往往要尊重当地风俗，结果是违背法律；而要依法办事，又往往在农村遇到重重障碍，无法“依法办事”。例如，面对家庭暴力问题，由于“男尊女卑”、“夫权思想”还未根除，农村妇女在面对家庭与法律之间难以取舍，乡镇干部在处理类似问题时也出现两难。由于法律在农村的苍白与无力，在客观上造成乡镇依法行政的困难。

三、推进乡镇依法行政的对策

（一）加快立法，健全农村法律制度体系

健全完善的行政法律制度，是依法行政的必要条件。尤其是在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断深入的新形势下，要抓紧健全、完善行政法律制度，制定各级人民政府组织通则，进一步加快农业、农民、农村问题立法，建立和完善农村市场主体、社会事业等法律制度，以规范农村发展的方向和道路，调节涉及三农问题的各种社会关系；进一步壮大农村法律服务力量，拓展农村法律服务领域，扩大农村法律援助范围，构建农村公益法律服务体系。对农村的所有法律法规进行清理和编纂，废止过时的法律、法规和部门规章制度，协调有冲突的法律，形成一套具有中国特色的农业和农村的法律体系，从而有效地调整社会关系，保证农村社会生活的正常秩序。

（二）加强宣传，提高干部群众的法治意识

依法行政，说到底要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠各级各类行政机关及其公务员去“依”、去“行”。因此，乡镇政府要有目的地促使乡镇干部学习法律知识，强化法制意识。一是领导干部要带头学法。中国现行体制下，领导干部，尤其是“一把手”树立牢固的法律意识极其重要有利于在全党全社会营造依法执政、依法治国、依法办事的良好氛围。二是进行实用法律培训。结合乡镇工作实际，就其密切相关的法律法规进行专业性的培训，尤其是土管、水利、林业等实体法及行政处罚、复议、诉讼等程序法的培训。三是建立自学机制。乡镇可选购相关行政法学材料，组织干部进行自学，也可请专业人员精选一些行政执法案例让自学者解案剖析。四是推行“送法下乡”等活动，多形式宣传与农村工作密切相关的法律法规。做到以实带虚，以虚促实，提高干群法治意识。

（三）明确责任，完善依法行政的监督体系

卢梭曾说：“绝对的权力导致绝对的腐败。”我们的国家是人民当家作主的社会，终极目的也只能是为人民服务。因此，必须强化执法监督，使权力为民所用，为民所需。一要明确责任，要认真推行行政执法责任制，实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责和绩效管理制度。二是政务公开。当前要形成乡镇政务公开的制度化，明确规定政务公开的内容、程序，要通过广播、电视、板报等媒介和方式向社会、向群众公开公示。三是社会监督。推进依法行政、建设法治政府需要着力抓好的一项工作就是完善行政监督机制，我们要综合运用党内监督、国家专门机关监督、群众监督和舆论监督等多种形式。通过多举措形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，确保依法行政顺利推进。

依法行政是人民当家作主的题中应有之义，也是我们党立党为公、执政为民，维护和实现最广大人民群众根本利益的集中体现，是现代法制国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。老子曰：“合抱之木，生于毫末；九层之台，起于累土；千里之行，始于足下。”虽然乡镇依法行政难点的解决不是朝夕之间的事，但是我们必须要正确面对问题、剖析问题，循序渐进地逐一解决问题，不断推进依法行政的进程，实现依法治国的宏伟方略。

作者简介：黄岳峰（1980- ），男，浙江常山人，浙江省开化县池淮镇人民政府副主任科员。