关于我国财政转移支付制度的几点思考

李 晓

我国自实行分税制财政体制以来,尤其是1995年实行过渡期转移支付制度以来,在积极探索和深入推进政府间的财政转移支付制度改革方面取得了进展,形成了与我国分税分级财政体制基本适应的具有中国特点的财政转移支付制度。但是,从总体上看,我国现行的财政转移支付制度与建立科学规范的分税制财政体制的要求相比,还有不小的差距,与国外规范、稳定、科学的政府间财政转移支付制度相比差距更大。

一、财政转移支付制度概述

(一)财政转移支付制度含义

财政转移支付制度,是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为主要目标而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。它是分级财政体制的重要内容,是中央政府支出的一个重要部分,是地方政府重要的预算收入。国际上转移支付的基本模式有两种:一种是单一纵向转移支付制度,即单一的自上而下垂直的转移支付,目前世界上多数国家采用这种模式。另一种是以纵向为主,纵横交借的转移支付制度。其中,纵向转移支付侧重于解决纵向非均衡问题,而横向转移支付侧重解决横向非均衡问题。这两种模式各有利弊,单一纵向模式操作简便,具有稳定性和透明度,但对下级政府强制色彩较浓;纵横交错模式,由于地方政府参与了转移支付过程,体现了地区间的相互支援关系,利于鞭策后进,鼓励先进,但操作较复杂。我国一直采用单一纵向转移支付形式,而从今后发展趋势看,我国应采取纵向为主、纵横交错的转移支付制度。

(二)财政转移支付制度历史沿革

建国后1950—1979年的三十年间,财政转移支付制度是一个逐渐摸索和改进的演变过程。总的财力调剂由中央统一进行,凡收大于支的地方上解收入,凡支大于收的地方由中央补助,始终是一种形式单一的补助模式。改革后1980年以来的财政转移支付制度,逐步形成了以地方分权为主体制的做法,宏观调控的政策意图不明显,使用效率相当低。我国现行的财政转移支付制度是在1994分税制财政体制基础上,逐步建立起来的一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成的、以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。

(三)财政转移支付制度意义

市场经济条件下的财政转移支付制度,是分税制财政管理体制不可分割的内在组成部分之一,是处理中央政府和地方政府及地方政府间的财政分配关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化的基本手段,是促进社会和谐的重要制度安排。政府间转移支付制度在以“分税制”为基础的分级财政体制中起着承上启下的作用,转移支付规模和结构的具体状况,不仅体现着财权划分和事权划分的相互衔接,而且是上级政府政策意图的贯彻方式。在财政集权的体制下,规范的政府间转移制度是保证地方财政顺利运行和平衡地区间财政收入能力和社会保障水平的唯一途径。

二、我国现行的财政转移支付制度存在的问题

(一)中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰

事权、财权不对应,资金分配办法不规范,从而造成一部分财政支出的不合理,各级政府支出责任不明确,甚至带有较大的主观随意性,从而使转移支付制度缺乏科学性。

(二)现行财政转移支付制度缺乏法律权威性

纵观各个国家财政转移支付制度最大的共性就是都制定有较高层次的法律。而我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章,没有单行法律。因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性。

(三)财政转移支付结构本身存在缺陷

首先,作为我国财政转移支付主要形式的税收返还是地方财政收入的重要来源仍以维护地方既得利益的基数法进行分配,体现了对收入能力较强地区的倾斜原则,维护了较富裕地区的既得利益,与缩小地区间差距的主旨背道而驰。并且,税收返还虽然在名义上是中央财政收入,但实际上,地方财政对这部分资金具有最终决定权。其次,作为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,由中央财政安排给地方财政补助支出的财力性转移支付占转移支付总额的比重仍然较低。最后,作为中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金,重点用于各类事关民生的公共服务领域的专项转移支付总量呈上升趋势,而其分配方式不规范,资金使用效率低下,各类问题突出。

(四)法律监督机制也不够健全

目前我国还缺乏针对财政转移支付资金使用情况而设置的监督制约机制,当中央财政转移支付补助资金下达到地方后,地方政府支配转移支付资金存在相当大的随意性,往往不能充分贯彻中央政府通过转移支付补助所表达的政策意图,特别是当地方政府与中央政府的支出偏好不一致时,挪用资金的情况就时有发生。对转移支付资金的使用效益的评价就更无从说起了。对转移支付资金,特别是一般性转移支付资金拨付后的使用情况过问得少、检查得少。没有建立一套有效的监督、审计系统,对资金的使用效果,还不能及时、准确地掌握翔实、可靠的信息,不能作出有效评价。造成这种状况的主要原因在于,一是相关的法律法规体系的建设,比较滞后;二是财政转移支付的决策和运作,有时还不够民主、公开和透明;三是执行部门与监督部门的协调,有时还不够通畅。

三、完善我国财政转移支付制度的思考

(一)建立健全相关的法律法规

把财政转移支付制度的主要内容以法律形式加以明确和固定,能够赋予财政转移支付制度权威性,保障其得以规范地实施,增强地方财政预算的可预期性,提高财政转移支付透明度。因此,应尽快建立完善财政转移支付相关立法,包括制定出台《转移支付法》,以及修订《预算法》,将中央对省、省对市县财政转移支付的基本目标和原则、主要类型、分配方法、使用规范、监督与绩效评价方法等内容加以明确规定,使我国财政转移支付制度有法可依,加强财政转移支付的规范程度。

(二)建立健全财政转移支付制度中的机构设置

要完成各级政府间复杂的财力转移支付,特别是确定和调整中央与地方政府的转移支付关系,必须有一个专门的机构来具体负责。负责审批财政部转移支付的申请,监督资金的流向和使用情况,有权对各部委和各地方政府在财政转移支付中的违规违法行为做出罚款决定、对直接负责的主管人员和直接责任人依法提出处理意见、必要情况下移送司法部门予以查处。这样可以确保财政转移支付目标明确、结构合理、程序严谨、政策效果有保障。

(三)合理划分中央与地方政府的事权范围

明确各级政府的支出责任划分及相应的税权划分以及转移支付的目标、原则、规模、标准以及具体的技术性操作程序和方法等,保证转移支付有效运行并实现相应的政策目标。一般来说,由全国居民享用的公共商品和服务应完全由中央政府提供,如国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、宏观经济稳定等;地方政府应提供本地居民享用的公共商品和服务,包括地区性交通、警察、消防、教育、环保、地方性法律的制定和实施等;对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程,中央政府应在一定程度上参与,比如基础性教育、跨地区的交通设施、环保等;另外,调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责。

(四)进一步完善财政转移支付结构,建立科学合理的分配模式

一方面为了更好地优化财政转移支付结构,要增加一般性转移支付,减少专项转移支付。具体来说,首先,逐步缩小税收返还规模,在条件成熟时最终取消税收返还,这是进一步完善财政转移支付制度的必然方向。其次,对于调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、县乡奖补转移支付、退耕还林转移支付等特定改革和政策措施下增加的财力性转移支付,由于其具有专项用途,将其归入专项转移支付中去更为确切;如果不能并入专项转移支付,可以考虑按因素法计算确定,将其列入一般性转移支付中。再次,专项转移支付要专款专用,控制其范围和规模,要提高专项转移支付的管理透明度。每一项专项转移支付资金的设立、审批、分配和使用,要做到有合理明确的依据和操作规程,做到坚持公开、公正、透明、效率的原则。另一方面应进一步改进一般性转移支付和专项转移支付分配方法,提高资金分配的科学性和公平性,同时也应注重中央财政转移支付的财政激励作用,促进地方政府优化职能、更好地发展地区公共服务。

(五)建立一套对财政转移支付的评估、监督机制

应由转移支付局负责专项转移支付项目的协调、整合,包括与掌握转移支付的各部门进行协调,改变多头管理造成的项目重复交叉、不符合实际等问题。通过建立职能相对集中、具有相对独立性的管理部门,提高转移支付资金分配的科学性、客观性、规范性。建立转移支付的绩效评价制度,强化激励约束机制。绩效评价制度应体现转移支付资金的政策目标,以量化指标为主。以绩效评价结果为基础建立奖惩机制,对绩效保持良好的地区适当加大专项转移支付投入力度,对不按中央要求使用资金或支出效益低的地区要相应调减专项转移支付投入力度,以促进地方政府加强对转移支付资金的管理,落实中央政策意图,提高资金使用效率。把财政转移资金的拨付过程纳入有效的审计程序,发挥审计部门作用,对其运行效率与所取得的效益进行监督。