解决分配不公体制改革为要

周天勇

要综合和全面地解决分配不公、GDP居民分配比例下降、地区发展不平衡等问题，需要从方向上进行调整，相应地谋划一些重大的战略设计。

规划四大战略

一是制定和实施加速城市化和人口区域间流动的战略。改变目前人均GDP 3200美元时比同样发展水平国家城市化滞后15%的局面，推进农业剩余劳动力和人口向城市和城镇转移，推进中西部地区的剩余劳动力向沿海发达地区的城市和城镇转移，进而使剩余劳动力向工业，特别是向服务业转移。并建议在“十二五”期间开征耕地“撂荒税”，这样在劳动力转移出外的情况下，加上耕地税成本，使农民能将耕地转移给种粮大户耕种，实现农业的规模经营和劳动生产率的提高，使农业领域迅速变少的劳动力和人口分配农业增加值，会增加在农村农民的收入；而农民向城市转移，能获得比农业收益高的务工收入，还会压低城市工资的上涨幅度。这样可以从战略上缩小城乡居民间的收入差距，也缩小区域间居民的收入差距。

二是制定和实施10年促进小企业发展的战略规划。中国目前将5个个体户折算成一个小企业，加上法人企业，全部人口与全部企业相比，每千人口拥有企业水平仅11个左右，远低于发达国家的每干人口拥有企业45个左右，也低于发展中国家的每千人口拥有企业25个左右。小企业发展极为不足，是中国目前中等人口少、因剩余和失业而贫困人口多、因劳动力需求不强而工资水平低，进而收入分配不公和基尼系数高的最重要的原因。因此，在“十二五”期间，制定一个未来10年振兴和促进小企业发展的战略，是扩大就业、解决民生、稳定社会的当务之急，也是增加中等人口、减少因劳动力剩余和失业而贫困人口、降低基尼系数最重要的战略。

三是制定和实施加速发展服务业的战略。服务业是密集吸收劳动力的产业领域，与同样发展水平的国家相比，中国GDP服务业增加值比率，比一般国际水平低20个百分点；服务业就业的比率占全部就业的33%左右，比一般国家水平低27个百分点左右。如果从“十二五”期间开始，加速服务业的发展，吸收从农业领域中转移过来的剩余劳动力，吸收从工业领域中因资本有机构成提高而过剩的劳动力，吸收从大中专学校毕业学生、军队复员人员、被征地农民，使他们能在服务业中得到就业，拿到工资，其家庭获得收入，就会大量地减少因劳动力剩余和失业而贫困的人口，产业结构向充分利用劳动力改善，会大大增加居民的收入格局，降低居民问收入的基尼系数。因此，“十二五”期间，需要制定一个切实能振兴服务业发展的战略规划，以及相应的体制改革方案，并以各部门的体制改善和政策促进相配套，真正使服务业成为我国吸收劳动力就业、增加居民收入的广阔领域。

四是制定一个长期的提高国家福利的战略规划，并加以实施。根据中国人口众多和处在发展过程之中，但是已经具备一定经济实力的国情，逐步地提高对城乡贫困人口的低保标准和范围，建立健全城乡医疗、养老、失业、伤残等社会保障网，并扩大覆盖面和逐步提高标准，加大对教育和卫生事业的投入，特别是对上学学生给以就学资助，从而建立一个全社会的循序渐进、承认城乡差别并逐步取消其差别的社会保障和公共服务体系，在发展达到经济发达水平时，建立一个有竞争力、财富丰裕和公平正义的社会主义福利国家。

只有在战略上进行大的调整和努力，才能从全面和动态的格局上，解决GDP居民分配比例低、中国城乡居民收入差距大、居民间收入分配基尼系数高、地区发展不平衡等问题，真正建设一个人民共同富裕的国家。

改革体制弊端

导致收入分配不公还有体制原因，从直接层面看，有政府和行政性事业单位收费罚款及其部门利益、地方政府房地产财政利益、国有企业垄断、公务员的隐性收入等原因。从间接层面看，还有金融垄断、税制不合理导致的分配不公。因此，在“十二五”期间，应当进行以下重大的改革和调整：

首先，要改革和调整税收和政府收入来源结构，在财政收入的来源结构中，逐步降低对创业、投资和企业的征税，加大对资源、财产、利用财产食利、排放和国有资产的征税和收缴红利。1.小企业的增值税率到3%，小企业的营业税降低到3%；对劳动、技能、知识型的小企业，个人所得和小企业所得合并征税，避免企业所得和个人所得重复征税，减轻对创业、投资和经营企业的税负。2.矿产资源税从计量征收改革为计价征收，费改税，大幅度提高淡水、土地使用、石油、矿产、空间通信频道等资源使用的税率。3.普遍开征房产税，设为县级区域的税种，对房屋中已经含有土地出让金的，先征后返，对于人均超过30平方米的，按照超过面积的多少，进行累进征税：对别墅多加一道土地使用税。4.对排放量较大的企业，包括家庭大排量汽车、排水等，所有的排污行为，都由税务部门征收排污税，并提高税收标准。5.国有企业运用的公共资源，除了全民的资产外，还有政府的特别许可、独占的资源、贷款的偏重，以及上世纪90年代不良资产核销和债转股等全社会代价等，其利润应当交给全民使用。用了这样多的公共资源，不向国家交资产应得利润，这在资本主义国家也是说不通的。应当尽快由目前的国资委主导的国有资本金预算进一步改革为直接面向财政部门的上交利润预算，纳入公共预算分配之列。6.社会保障由向社保部门缴费改革为由税务部门征税，形成税务征收、预算管理、基金运作、社保部门操作、社会化发放、审计部门监督的运行机制。

其次，改革政府的收入，特别是收费和土地出让体制，将政府全部收入控制在占GDP总量25%的范围内，将政府的行政公务开支限制在15%的范围内。目前，实际政府的全部收入已经达到GDP的35%左右，行政公务开支也在财政全部支出的35%左右。这也是抑制创业、企业和就业，扼制劳动者收入增长，增加行政公务和事业部门人员收入，导致分配不公的一个重要原因。1.应当通过社会听证和人民代表大会有关法定程序，严格控制政府各部门和行政事业单位机构设置、人员编制、临时协编和雇佣人员；特别是一切政府税收、收费和罚款项目的设置和改动，一定要由人大审查批准，重大项目应当进行社会听证；“十二五”期间，大规模清理政府各部门和各行政性事业单位的收费和罚款项目，绝大部分应当加以废除，极少量的通过人大审查预算保留的项目，也必须改费为税，并且纳入财政预算管理。2.彻底改革目前土地政府寡头垄断供应的招拍挂制度，形成竞争性的供应市场，以抑制地价暴涨，并且逐步降低土地的价格水平。改变一次将土地几十年出让金收上来的体制，为土地交易增值税、房产税、占用土地过多的土地税等，使土地有关的地方财政收入可持续。用以解决目前房价过高、政府利用土地和建房收入多次分配、被征地农民利益受损、城镇居民居住成本过高、新进城市和城镇的农民买不起房等问题。3.集体所有制和国有土地应当同地同价，不能再实行征用补偿的办法。这方面的改革和立法应当彻底一些。一是非公益性用地，不再经政府征用，集体用地直接进入市场，由用地商到土地交易所寻找，其交易中的级差地租，由政府通过税收的办法加以调节。二是政府公益性用地，对集体土地，也要按照市价进行收购，价格太高的，可以用征收增值税的办法加以收回。农村和城郊集体土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用权永久归农户所有。并且，这种使用权，除了国家在公共利益时征用外，在符合规划土地用途的前提下，农户可以将土地长期使用权在各种用途中转让、出租、抵押、入股和出售，从而扩大和增加农民财产性收入的来源。

再次，“十二五”期间，解决收入分配不公、GDP居民分配比例过低的一个重要环节，是改革高度垄断的金融体制，大力发展能给小企业融资的民间小银行。收入分配不公和GDP居民分配比例过低的一个重要原因，是目前的银行体系垄断了绝大部分信贷资源，而且将其大部分贷给了资本密集型、就业人数很少的国有企业，大量的财富是国有企业占有垄断资源创造的，它们有优先权主动地分配这些财富；而小企业几乎得不到社会信贷资金的资源配置，于是规模不能扩大，生产不能持续，不能容纳更多的劳动力就业，使大量的劳动力不能通过劳动创造财富和分配财富，结果，导致创造财富和分配财富的不公平。因此，如果“十二五”期间，不能推进金融体制的改革，不能解决小企业发展的融资问题，鼓励创业、增加企业、扩大就业、提高劳动分配能力、改善GDP居民分配比例，也将会成为一句空话。

第四，要通过制度设计和制定，来解决非法、灰色和隐性收入问题。从王小鲁的研究看，一部分居民的收入被低估，国民收入中相当一部分居民的收入被漏算，他估计在4万亿元人民币左右，其中即有非法收入，也有介于合法和不合法之间的灰色收入，也有被漏征税的合法收入。1.严厉打击和惩处行贿受贿、贪污、地下黑色经营等违法犯罪活动；完善规划、工程建设、土地审批、探矿采矿权出让、项目资全下拨、行政审批许可、行政监督执法、干部考核任用、公务员和事业人员录用、国企采购和销售等各个方面的程序，使其程序化、公正化，在阳光下操作，形成杜绝贪污和行贿受贿的制度和机制。2.推进廉政党、政府和事业建设，建立党政、事业和国企领导，包括行政公务员、行政性事业职员的财产来源、状况申报制度。特别是十七届四中全会提出的，对官员及其亲属房产、投资入股、经办企业等情况要进行申报。3.在保护个人隐私的前提下，一切在银行、税务、工商、房地产、学校、社保等等系统的个人信息均实行实名制，建立全国联网的公民个人身份、银行账号及存款、房产、收入、社会保障、证券开户等信息系统，立法打击这些系统买卖个人信息的违法活动，从而，给公务人员财产逐步公开化、对房产征税等，建立成熟和现代的技术条件。

另外，“十二五”期间继续调整财政支出结构、加大教育卫生等事业支出，推进公共服务均等化，完善公共财政；扩大社会保障覆盖面，逐步提高社会保障的水平和层次，解决异地转移问题；加大对经济发展不平衡地区的转移支付等问题都非常重要。

20世纪90年代中期到今天，中国处在一个农业社会向工业和城市社会剧烈转型的时期，许多拉美南亚非洲国家在这一时期，居民间的收入差距是拉大的，如不加以高度重视，可能涉及社会的安定和国家的安全。

从这个角度看，收入分配问题在“十二五”期间，已经到了非解决不可的地步了！

（作者系中共中央党校研究室副主任）