公共性：高等教育的基本属性

[摘要]自1997年实行高等教育成本分担制度之后，高等教育领域虽然存在学生缴纳一定的学费才可享受教育资源的现象，但不能就此认定高等教育具有商品属性。高等教育的属性是由高等学校的设立目的、职能及权力属性所决定的。高等学校实现公共利益、提供公共服务、履行公共职能的行为表明，公共性是高等教育的基本属性。

[关键词]高等教育准公共产品公共利益公共职能公共服务

[中图分类号]G64[文献标识码]A[文章编号]1005-5843(2009)02-0071-02

[作者简介]苏林琴，北京工业大学高教所助理研究员(北京100124)

自中国加入WTO之后，高等教育具有服务商品属性的观点被很多人所认同。甚至有学者认为，在高等教育作为服务商品进入视野时，虽然高等教育的精英情结对高等教育产业化与商品化形成了制约，但商品化与参与到国际贸易进程中的脚步已不可能慢下来，因此认为商品性是高等教育服务未来的主要属性。笔者认为，高等教育领域虽然存在商品交换的现象，但不能就此认为商品属性是高等教育的主要属性。高等教育的属性实际上由高等学校的设立目的、职能及所行使的权力属性决定。

一、高等学校以实现公共利益为目的

从相关法律规定来看，高等学校的设立目的不在于营利，而在于实现公共利益。如《教育法》第八条规定：教育活动必须符合国家和社会公共利益。《高等教育法》第二十四条进一步规定：设立高等学校。应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。由此可见，高等学校所从事的教育事业属于公共事业。由国家举办并由公共财政经费维持的、实施高中后教育的高等教育机构，即公立高等学校尤其如此。

高等教育作为实现公共利益的公共事业，表明其所提供的产品不可能是商品，而必须是一种公共物品。从消费的角度，按照物品的竞争性或可分性的程度，公共物品又可以分为纯公共物品和准公共物品两类。根据美国学者布坎南(Buchanan)的观点，公共物品是一个外延广阔的范围，不仅包括纯粹的公共物品，也包括公共性程度从0到100％的其他一些商品和服务。如果一种公共物品的消费者群体，从部分成员一直扩大到全体社会成员的过程中，其边际成本始终为零，那么这种物品就是纯公共物品。基础科学研究、国防、外交、立法等活动就属于典型的纯公共物品。如果一种公共物品的消费者群体扩大到一定数量时边际成本开始上升，而且继续扩大到某一数量时边际成本变得非常大，那么这种公共物品就是准公共物品，其特性处于私人物品和纯公共物品之间。按照这种分类，高等教育产品无疑属于准公共物品。

高等学校提供准公共物品的途径具体包括传授知识的教学、生产知识的科研和运用知识的社会服务等活动。教学服务的直接受益者是学生。从理论上讲，高等教育教学既不排除其他人来消费，在一定数量范围内一个人消费了也不减少这种产品供其他人消费的数量，即在达到拥挤点之前，多一个消费者并不会引发教育成本的极大提高。但是越接近或达到拥挤点后，多一个消费者就可能引起成本的飚升，因此教学服务可以归属为准公共物品。尽管有人认为，大学教学所要面对的不再是无可争议的知识的传播，而是要面对顾客的需要，但也不能就此否认教学服务过程实现公共利益的目的。科研服务的直接受益者是直接委托高等学校从事应用性科研项目研究的机构或单位，包括政府部门、民间企业和集团，但新知识和技术一旦被开发和创造出来，其使用又具有非竞争性，所以这种科研服务是一种排他性公共物品。社会服务是指高等学校利用知识或设施帮助特定的组织或社区解决问题，在竞争性和排他性方面与科研非常相似，即同时具有消费的非竞争性和可排他性，因而也是一种公共物品。通过以上分析，我们可以得出结论：不论是高等教育的教学服务，还是科研和社会服务，都具有一定程度的公共物品属性。

高等教育服务的准公共物品属性再次表明，高等学校的设立是以实现公共利益为基本目的的，不能简单地将高等学校承接社会性科研课题、学生缴纳学费看成是高等教育商品属性的体现。

二、高等学校以提供教育公共服务为主要职能

教育是国家职能的一部分，高等学校提供高等教育及发展学术研究，不仅可提升整体国民的文化素养，更有助于提升国家文化及科技的进步。因此，由国家设立高等学校是国家给予它的一种国家“公任务”。也就是说，国家通过设立高等学校向公民提供教育过程中所行使的权力属于公共权力，是一种履行公共服务的行为。虽然高等教育也具有“商业服务”的性质，但这种类似于商品交易的商业操作是为了拓宽高等教育经费的筹措渠道，进而办好高等教育这项公共事业。我们不能据此认为，高等教育在经济全球化的作用下，在市场规则无孔不入的力量作用下，已经成为一般的服务商品，可以进入市场并充分在市场运行的规则下进行交换与贸易。在联合国教科文组织(UNESCO)看来，高等教育的本质属性是“公共服务”。其1995年发表的《高等教育变革与发展的政策性文件》中就明确指出：“过多地要求高等教育机构开展各种‘商业化活动”是一种危险；因为“社会要求所有真正的高等教育机构，无论它们属于哪一种‘所有制形式，都能行使其作为公众服务的主要职能”。1998年发表的《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》第十四条规定，“高等教育这一项公共服务的资金问题”，“需要国家和私营部门的资金，但国家的资金是主要的”。这一系列规定都表明了高等教育的公共服务属性。

高等教育有学历教育和非学历教育之分，由国家财政拨款的公立高等学校主要以提供学历教育为主。从公共服务的角度来看，我国提供高等教育服务的主体为高等学校，教育服务的享有者为符合入学条件、取得学籍的学生。在实施接受高等教育的过程中，高等学校提供的公共服务包括两方面——教育服务和学校设施。在高等学校向学生提供教育服务时，学校的具体活动表现为学生的录取、学籍管理、组织教学活动、评价学习效果、对学生进行奖励、处分、救助、颁发毕业证书和学位证书等教育管理行为。这些行为既是公法所规定的服务行为，也是满足公共利益的需要。高等学校的教育服务行为，最终的教育成果以国家认可的学业证书的形式表现，这种学业证书带有很强的社会公信力，是社会对于公民受教育程度和能力进行判断的重要依据。因此，国家需要对于教育的规模、方式进行约束，为达此目的而进行的国家学历教育服务则“天然”地属于国家职能。而且从高等教育的目标来说，它具有社会公益和个人权利的两重性，既具有公益性，同时又满足公民个体的需要。从财政支付的角度而言，在学历教育中，学生个人的缴费和国家的财政补贴同时存在，并非全部依靠学生交费。即使对于民办高等学校，也由于从事的是社会

公共服务，国家也要提供适当的补贴。可见，我国高等学校向学生提供学历教育服务，属于公共服务，具有公共性。

三、高等学校是履行公共职能的公权力主体

高等学校实现公共利益，提供公共服务的行为表明，它是履行某种公共职能的社会组织，其履行公共职能时所行使的权力是一种公权力。

从世界大多数国家的情况来看，公立学校大都享有一定的公共职能，拥有一定的行政权限。如法国，公立高等学校属于“公立公益机构”，即在特定的范围内能提供一种或多种专门的公共服务，不属于国家行政机关系列，是具有法人资格的公共行政机构，具有公共管理职能，我国学者称其为“公务法人”。。在德国，公立学校被归于“公营造物”，是一种掌握于行政主体手中、由人与物作为手段之存在体(Bestand)，并持续为对特定公共目的服务。

德国之所以运用公营造物的概念，无非是要将那些由政府机关设立并行使公共服务职能的组织与其自身相区别。其实，德国的公营造物类似于法国的公务法人，可作为行政主体或行政主体之一部分，享有相应的行政权能。日本和我国台湾地区对公立高等学校的定位效仿了德国的规定。英国则把公立学校定位于公共机构，归于行政法的范畴，享有相应的行政权能。法国学者莫里斯·奥里乌(Maurice Hauriou)认为，成为一个“公立公益机构”应有三个要求：(1)专门服务。这里的专门服务实指专业性。我国高等学校就是专门从事高等教育服务的组织，具有明显的专业性。(2)提供公共服务。其所提供的教学服务、科研和社会服务具有明显的准公共物品属性。(3)公立公益机构往往被赋予法人资格。我国《高等教育法》规定，高等学校自批准成立之日起即具有法人资格。因此，按照莫里斯·奥里乌的界定，我国高等学校也是“公立公益机构”，具备公务法人的特征，应当具有一定的行政权限。

由此可知，我国高等学校是国家以培养专门人才、开展学术研究为目的而举办，由公共财政经费维持的公立公益性机构。但其所承担的公权力，有别于以利润为归宿的企业法人或单一民事主体的公权力主体。任何一个组织的公共权力都不是它自身取得的，而是来源于国家的授予。因此，高等学校的这种行政权限实际上是来源于法律、法规和行政授权。坚持高等教育的公共属性并不会影响高等学校职能的发挥，反将促进其教学、科研与社会服务功能的正确、有效发挥。

(责任编辑：袁海军)