公共风险危机下的动物疫病应急反应体系建设

陶建平　吴　斌　杨园园　阎振宇

摘要：动物产品安全是当今全世界高度关注的热点问题。在论证我国加强动物疫病应急体系建设的重要性基础上，深入剖析我国动物疫情防控存在的突出问题；借鉴发达国家的经验，提出我国公共危机下动物疫病应急反应体系建设的思路与措施：设置专门机构，科学制定应急方案，积极应对动物疫病公共风险：加强疫病监控，科学安排扑灭计划；建立一只精干、高效的动物疫病应急体系专业队伍；完善赔偿制度，保障动物疫情应急处理；加强动物出入境检疫和风险评估，有效防范境外疫情。

关键词：动物疫病；应急反应体系；疫情风险评估；中国

中图分类号：S852.4文献标识码：C文章编号：0439-8114(2009)02-0494-05

欧盟决定自2008年9月2日起恢复对中国山东熟制禽肉产品的进口，这标志着停止了6年的中国畜禽产品突破欧盟技术壁垒重返欧盟市场。由于我国动物卫生监管防疫体系不够健全，许多欧美国家怀疑中国畜禽产品卫生质量状况，纷纷设置贸易壁垒限制我国畜禽产品出口。近几年我国先后发生较大规模的禽流感、猪蓝耳病疫情，这些重大动物疫情的频繁出现，直接或间接地影响着我国动物产品国际竞争力及畜牧业持续健康发展。有效预防和控制重大动物疫情的发生和流行，加强并完善我国动物疫病应急反应体系刻不容缓。

1完善动物疫病应急体系是应对动物疫病公共风险的当务之急

1．1加强动物疫病应急反应体系建设，积极防范疫情社会风险、保障公共卫生安全

长期存在的动物炭疽、结核病、布鲁氏菌病、沙门氏菌病、狂犬病、流行性乙型脑炎等，直接或间接来源于动物。随着养殖业的发展，现代社会人与动物之间距离的不断缩小，使动物疫病向人间扩展的可能性增加，这些动物疫病借助种种渠道和途径感染人类。我国作为养殖大国，人畜共患病时有发生：2003年震惊全球的SARS疫情大暴发引发了公共卫生安全危机，并产生巨大社会风险；2005年四川猪链球菌病疫情，也引发了人畜共患病，并使养猪业遭受惨重损失；2005年我国首次出现了人感染禽流感病例。近年来，国际上又发现艾博拉病、疯牛病、莱姆病，对我国形成新的威胁。人畜共患病不仅给养殖业及相关产业造成巨大经济损失，影响国民经济的持续健康发展，而且直接威胁人类健康，打乱正常的社会生活秩序，引发严重的社会问题，此外，随着动物养殖过程中兽药的广泛应用，动物产品中兽药残留问题日渐突出，抗生素类药物残留超标率居高不下，同样严重影响到人类身体健康。加强我国防疫应急体系建设，是确保动物源性食品安全和有效保障公共卫生安全的重要组成部分，

1．2健全动物防疫体系，促进养殖业持续健康发展

养殖业是我国农业和农村经济结构战略性调整中的优势产业，但屡屡发生的重大动物疫情，给养殖业造成巨大损失。进入新世纪以来，全国36种重点动物疫病每年导致生猪发病1160万头、牛发病45.3万头、禽发病5.3亿只。据农业部测算，我国畜禽每年因疫病死亡造成的直接经济损失达500亿元(相当于养殖业总产值增量的60％左右)，因病造成的生产性能和产品质量下降、饲料消耗等损失超过1500亿元。近几年我国禽流感疫情比较严重，重疫情的2005年发病家禽超过16万只，死亡14万多只，为防止疫情扩散而扑杀2000多万只，家禽养殖业受到了重创。2006、2007年猪蓝耳病疫情导致大量生猪染病死亡，严重影响到我国生猪的市场供给，成为2007年下半年以来畜禽产品价格大幅上涨的主导因素之一。我国养殖业正处在一个从量到质转换的重要时期，动物疫病防控体系薄弱，已成为制约我国养殖业发展的首要因素。加快建设的任务十分紧迫。

1．3加强动物疫病应急体系建设，保障农民收入增长、促进农村经济繁荣

在我国农业产业结构中畜牧业比重不断上升，养殖业收入增长对农民家庭收入增长的贡献率已达30％以上，成为农民现金收入的重要来源；发展养殖业是增加农村就业门路的现实途径，目前全国从事养殖业的劳动力超过1亿人。动物疫情对畜禽产业的影响越来越大，2005年发生的高致病性禽流感疫情，使养殖农产、加工贸易企业蒙受了巨大损失，全国农户减收达100亿元以上。加强动物疫病应急反应体系建设，预防和控制口蹄疫、禽流感、蓝耳病等重大动物疫病的发生，降低养殖业的疫病风险，对于促进产业发展、繁荣农村经济、增加农民收入至关重要。

1．4加强动物疫病防控和完善监测制度，实现与国际动物卫生标准对接

我国畜禽产量世界第一。在国际上具有比较优势，但畜产品出口不足产量的1％。制约我国畜禽产品比较优势的因素主要有：一是动物疫病。根据国际动物卫生法典要求，没有15种A类动物疫病的国家可禁止从尚未消除以上疫病的国家进口动物及动物产品。而我国目前尚有禽流感、口蹄疫、新城疫、猪瘟等6～7种一类动物疫病(我国一类动物疫病大体相当于国际A类动物疫病)没有得到消灭或有效控制，直接影响到我国动物产品的出口。二是兽药残留超标。近几年，我国出口欧盟、日、韩及东南亚等国家的动物产品，多次被检出兽药残留超标，导致动物产品出口屡屡受阻，并已影响到我国该类产品的国际声誉。部分厂商的不法行为严重威胁到我国动物产品安全，2008年9月的“三鹿奶粉事件”更是举世震惊，完善动物防疫体系，有效控制A类动物疫病及兽药残留，是提升我国动物产品整体质量与国际竞争力的关键环节。

2动物疫病应急反应体系存在的主要问题分析

2．1基层动物防疫工作基础薄弱

突出表现在：一是基层动物防疫机构不健全、定位不清、体制不顺、设施落后，不少地方借政府机构改革撤并基层防疫机构和裁减防疫技术人员。如湖北省在推进乡镇机构改革的同时，于2004年进行了农技服务的市场化改革，但改革之后的湖北基层农技服务受到了较大影响，畜禽防疫工作归并到乡镇农技服务中心，技术人员大大减少，防疫工作明显削弱，学习停了，下乡少了，工作没有激情了。二是基层防疫队伍人员素质不高，大专以上文化程度很少，并缺少到专门机构培训学习、提升疫病防控业务水平的机会。三是全国约30％的县级畜牧兽医机构缺少必要的预防、诊断、检疫和监测手段，不能开展正常的疫情应急反应：另外县级机构由于基础设施技术标准低，相当部分不能有效开展工作。我国基层动物疫病的防治、监管及应急反应存在严重的隐患。

2．2动物疫情应急反应机制运转不顺畅

主要表现在：一是目前我国动物疫情测报方式、技术和手段落后，信息采集点少、信息量小。疫情报告统计周期长，时效性差，不能及时反映动物疫情动态，难以对重大动物疫病做出早期预警预报，陆生野生动物疫源疫病的野外监测预警基本处于空白状态：二是隔离、消毒、扑杀、无害化处理等

动物疫情快速处理设施设备明显不足，不能满足大规模动物疫情处理的需要：三是我国动物防疫统一指挥调度、疫病诊断、扑灭控制等应急反应机制不完善，疫区动物扑杀评估和补偿机制不健全，不能快速组织动员人力财力物力、采取应急处置措施、迅速有效地控制扑灭疫情：四是缺乏部门、地区间有效的疫情信息交换和组织协调机制，动物防疫和畜产品安全管理职能分散在多个政府部门，正法出多门、协调困难，“八个部门管不好一头猪”，致使动物疫情联防联控难以落实：五是动物防疫物资储备制度尚未建立，难以满足应对重大、突发动物疫情的需要。

2．3动物疫情应急处理的技术支持能力不足

目前我国国家级和省级动物疫病诊断实验室生物安全级别普遍较低，装备不配套，难以开展重大动物疫病病原分离、监测等实验工作。各级畜牧兽医站、兽医卫生监督所附属实验室承担的任务庞杂，除了疫病诊断、动物产品检疫等职能外，还涉及诊断液的开发、疫苗的研制生产，实验室设备不足、不堪重负：一些县级实验室缺乏必要的二、三类疫病临床诊断设备和诊断试剂。兽药质量监察、兽药残留监控与安全评价等方面的设备落后，相当一部分兽用生物制品生产企业的生产条件尚未达到GMP标准。

2．4野生动物疫源疫病监测体系建设起步晚

现代动物疫病学已发现相当一部分动物疫病源是陆地野生动物，季节性迁徙的候鸟和野生动物养殖都已成为动物疫病源及疫病传播渠道，我国地处东亚季风区，野生动物迁徙频繁，是候鸟季节南北迁徙重要通道，野生动物疫源疫病发生和传播的几率甚高。我国陆生野生动物疫源疫病的监测才起步，亟待加强：一是监测站点布设有限、覆盖面较小，存在大量监测盲区，野外监测网络统一程度有待提高。二是野外监测站点基础设施建设滞后，监测技术设备少，难以满足监测需要。三是缺乏系统野生动物疫源的基础研究，野生动物疫源监测水平较低，进行及时、有效野生动物疫源疫病的预警还需相当长的一个过程。

3发达国家应对动物疫情的应急管理经验

3．1设置专门的疫情应急管理机构

澳大利亚是世界疫病防控最成功的国家之一，管理制度健全。该国专门设置了国家、州／地区、地方等各级紧急动物疫病控制中心，负责对本级范围内的疫情实施应急管理，其中国家动物疫病控制中心是全国动物疫病应急反应的核心，制订疫情应急计划、发布疫情公开信息、协调疫病扑灭和疫情流行病学研究；同时，成立了由州／地区首席兽医官、澳大利亚动物卫生委员会主任及国家科学与工业研究机构(CSIRO)成员组成紧急动物疫病协商委员会，接受国家首席兽医官的领导，在发生紧急外来动物疫病或其他严重动物疫病时进行协商，保障应急管理措施的实施。

3．2制定科学应急反应方案

制定科学的应急反应方案是保障动物疫病风险控制的关键环节，从世界各国动物疫情防控实践看，一个完善的动物疫情应急计划方案应包括以下几项具体措施：

3．2．1疫情调查和诊断疫情调查和诊断是应急计划实施的开端，其主要目的是确诊疫情是否属于国家控制的烈性动物传染病，以决定是否进一步采取相关措施。疫情调查和诊断由相关组织和诊断专家进行。一旦怀疑发生国家规定控制的烈性动物传染病，就应立即通知兽医行政主管部门或相关组织。相关组织应立即进行田间调查，并请求相关专家进行诊断。若被怀疑为烈性传染病，应立即进行实验室检查，并对发病养殖场进行调查；确诊为烈性传染病时，立即通知兽医行政主管部门。

3．2．2流行病学调查流行病学调查是对获取可靠疫情数据进行科学分析、研究，是制定相关控制措施的基础。一旦怀疑发生国家计划控制的烈性动物传染病，就应立即由流行病学专家展开流行病学调查。调查对象包括发病养殖场、周边养殖场和与发病养殖场接触过的其他场所(屠宰场、展示场所、交易场所等)，调查内容包括这些场所的地理位置和环境，人员、车辆、畜禽及其产品在近期的流动情况等，判断疫病可能的传播途径、传播方式和扩散倾向性，依据流行病学调查对相关应急方案进行修改、评估和安排。

3．2．3宣布紧急疫情确诊疫情属于国家规定控制的烈性动物传染病时，由国家兽医行政主管部门宣布紧急状态，组织和协调相关部门实施应急措施。

3．2．4隔离检疫隔离检疫的目的是限制动物疫情继续扩散，将疫情限制在最小的范围内。在确诊疫情并宣布紧急状态后，应立即对感染疫病的养殖场进行隔离检疫，并采取相关应急措施：根据疫病性质、传播方式、地区大小、位置及地势等，围绕感染养殖场划定隔离检疫区(高危区、缓冲带)，并实施相关防疫安全措施如免疫接种、清洗消毒、控制动物流动等：该区域的边界应清楚划定，并不断进行监督检查。对于涉及两个或两个以上邻近国家的疫情，应通过国际协调达成官方的区域防疫协议，整个区域必须建立起一个统一有效的流行病学监测体系。隔离检疫措施应持续实施，直至检疫隔离令解除。

3．3紧急动物疫情应急措施

快速、彻底地扑灭暴发的疫病是实施应急措施的根本目的，所要实施的应急措施应以流行病学调查和分析为基础，一旦强烈怀疑发生规定控制的烈性动物传染病，国家兽医行政主管部门就应立即采取相应措施，并在疫情确诊后立即采取如下应急措施：①组建应急行动小组，小组人员除包括兽医人员外，还应包括法律顾问、军队、评估人员、野生动物官员和环境官员等；②启动储备的应急物质，如清洗消毒设备、焚烧设备、消毒衣物、车辆等；③对需要扑杀和销毁的畜禽进行评估和赔偿；④对感染和暴露的畜禽进行扑杀和清群；⑤选择深埋、焚毁或其他适当手段，销毁畜禽死尸和污染的饲料、粪便及其他材料；⑥对感染或暴露的养殖场及其设施进行彻底清洗消毒；⑦控制所有可能参与疾病传播的媒介，切断传播途径；⑧坚持和保持疫情记录和报告。由于不同疫病具有不同的特性，不同疫病的具体应急措施不尽相同，但遵循的基本准则是相通的。

4完善我国动物疫病应急反应体系的思考与政策建议

国家动物疫情应急反应体系涉及动物疫病的诊断、检测、流行病学分析、疫情控制和扑灭等多方面，是一个综合反应体系。根据我国畜禽产业发展与公共卫生安全要求，借鉴发达国家疫情防控经验及OIE动物卫生规范，我们提出如下完善我国动物疫情应急反应体系的思路和实现路径。

4．1设置专门机构，科学制定应急方案

设立专门的动物疫情应急反应机构，使疫病防控有计划地有序进行，确保社会公共卫生安全。近些年我国接连发生突发畜禽公共卫生事件，连续经历2003年的SARS病毒、2005年高致病禽流感及四川猪链球菌病、2007年的蓝耳病等公共疫病风险，我国的动物疫情应急反应体系在疫病公共风险

的严峻考验中初步建立。2006年成立中国动物疫病预防控制中心，承担全国动物疫情分析、处理重大动物疫情防控、畜禽产品质量安全检测和全国动物卫生监督等工作：农业部还成立了突发重大动物疫情应急指挥中心，统一协调全国的动物疫情防控工作。省市级畜牧部门也成立了相应的应急管理机构。目前亟待加强的是基层动物疫情应急管理，尤其是在疫情第一线的乡、村设置有基本防疫技术支持的疫情应急管理机构。基层的疫情应急管理机构应包括基本的人员配置、疫情信息上传通报及疫区动物扑灭设施、设备等。

自2003年以来我国加强了公共突发事件的应急管理，2006年初国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，并相应出台了多部专项应急预案。《国家突发重大动物疫情应急预案》是我国指导动物疫情应急反应的纲领性文件，提升了我国应对动物疫情应急管理整体水平。但疫情应急预案比较初略，对具体疫情的指导针对性不强。目前需要制订更详细的各类别动物疫情的应急预案，分别指导各类疫情应急管理：同时，基层也要有本地常见动物疫情的应急方案，从而积极有效应对疫病公共风险。

4．2加强疫病监控，科学安排扑灭计划

监测和扑灭一种动物疫病十分困难，除开各种动物疫病发病特性存在很大差异外，物质基础、人力、技术水平和执行力等都对疫病监控方案影响巨大，因此，动物疫病监测和扑灭方案必须做到科学合理、切实可行，分步实施：一是严格疫病监测制度。从疫情扑灭行动开始到疫情扑灭，始终以疫病监测结果为依据，引导下一步行动计划，保持扑灭行动遵循严格的疫病流行学的科学规律。二是严格推行疫情区域化管理和畜禽产品市场准入制度。实施区域化管理，限制发病动物流通。可以阻止扩散：实施市场准入制度，在疫情扑灭后地区的动物产品达到市场准入条件后才能上市流通。我国也可以借鉴美国的经验，实行“无特定动物疫病地区”制度，严控疫病动物产品的流动，欧盟此次解禁山东熟肉制品出口就得益于山东省实施“无特定动物疫病地区”制度。三是国家、地方和养殖企业(包括家庭养殖户)三方在疫情防控上具有利益共同性，必须共同参与疫病扑灭计划，从而提高疫病监控和扑灭的有效性和及时性。

4．3建立一只精干、高效的动物疫病应急体系专业队伍

提升我国动物疫病应急反应能力，关键是专业队伍建设。通过实施官方兽医制度，加强基层防疫人员配置，形成能够有效应对动物疫情的专业队伍体系。

4．3．1实施官方兽医制度官方兽医制度是由国家兽医行政管理部门授权的官方兽医，独立地对动物及动物产品生产实施全过程监控的一种垂直管理制度，实施官方兽医制度，对动物疫情防控具有科学性、系统性和权威性，是积极有效应对动物疫病公共风险的管理制度。我国地方保护主义色彩比较浓，实施官方兽医制度可以防止地方、企业对执法过程的干扰(特别是对疫情的瞒报)，维护兽医卫生执法的公正性。为应对日益严峻的动物疫情，我国有必要尽快建立一支精干、高效、廉洁的高素质官方兽医队伍，实施官方兽医制度。

4．3．2加强基层防疫队伍建设，特别是村级防疫人员的配置村级动物防疫员队伍是动物疫病防控体系的基础，是动物强制免疫、畜禽标识加挂、免疫档案建立和动物疫情报告等重要防疫措施实施的主体力量。加强村级动物防疫员队伍建设，可以把动物防疫的网络延伸到基层，可以把动物防疫的意识强化到基层，可以把动物防疫的技术传授到基层，有利于禽流感、猪蓝耳病等重大动物疫情的早发现、早反应、早处置，有利于各项动物疫病防控措施的落实。在家庭养殖业发达的农村地区，每村应培养至少1名防疫人员。

4．3．3规模养殖企业必须配置专业防疫人员随着我国畜禽养殖集中化程度越来越高，养殖企业规模越来越大，动物疫病已成为养殖企业的主要生产经营风险。2007年的蓝耳病曾致使南方某些养猪场大批生猪死亡，经济损失惨重。养殖企业必须高度重视动物疫病的防控工作，有必要要求规模养殖企业配置专门防疫人员，及时发现疫情、通报信息和参与疫情扑灭。

4．4完善赔偿制度，保障动物疫情应急处理

在动物疫情应急处理时，扑杀疫区动物是必不可少的措施，这势必给养殖农户和养殖企业造成重大经济损失。为控制疫情进行的扑杀，必须对农户和养殖企业进行补偿，发达国家为此都建立了动物扑杀赔偿制度。近几年我国对在疫区采取的动物扑杀行动也进行了补偿，但这种扑杀赔偿具有临时性质。为了进行有效的疫情应急处理，我国理应完善疫情动物扑杀赔偿制度：国家畜牧行政管理部门根据动物产品的市场行情确定赔偿标准：由独立的第三方专业评估机构，对应急疫情扑杀的农户和养殖企业的实际损失进行评估；最后由中央和地方政府共同完成对动物扑杀的赔偿。

农业保险也是化解农业生产经营风险的重要途径。我国的农业保险特别是政策性的农业保险还处正在试点运行并逐步推开阶段，2007年以来国家加大了农业保险的补贴力度，实施政策性农业保险已有良好的政策环境。疫区动物扑杀具有很强的政策性和强制性，理应纳入政策性农业保险。为此，国家农业保险补贴应该向畜禽养殖业倾斜，在加大奶牛、能繁母猪的保费补贴基础上。增加畜禽养殖业的疫病保险补贴，增强农户和养殖企业应对疫情风险应急处理的能力。

4．5加强动物出入境检疫和风险评估，有效防范境外疫情

随着国际经济全球化，动物及动物产品的国际流动增多，动物疫病的全球传播流行的风险也大大增加，严格动物及动物产品出入境检疫和风险评估制度、强化动物食品安全已成为当今世界各国重点关注的热点问题。WTO-SPS协议不阻止任何成员国实施保护人类、动物或植物生命或健康所必须的措施，为有效阻止境外疫情，必须加强我国的动物出入境检疫制度：一是实施动物疫情风险评估，降低疫病传人风险。首先评估进口动物及其产品的易感染疫病的风险；其次考察该动物出口国疫病的发病率，评估该国防控这些疫病的能力：检验该动物产品是否感染相关疫病。一旦任何一个环节的评估存在风险，即拒绝从该国进口动物产品。二是严格出入境检疫制度，将疫病控制在国门之外。对动物及其制品入境时，采取严格的审批程序、要求出口国严格出口许可制度、到港后的严格报关、严格检验程序、长时间隔离检疫等，阻止境外疫情。三是实施进口动物及其制品追踪管理，监管进口动物产品的安全性。

(责任编辑昌炎新)